都市世界—城市规划与交通网

地方打响扩容战 中国城市群前景展望

时间：2014-01-03 作者：　来源：财经

顾朝林透露，他刚刚完成了一份城市群规划方案，“它是国土资源部和国家发改委牵头编制的《全国国土规划纲要(2011-2030)》的一部分”。扩大城市群规模，是为了被纳入国家级城市群，湖北省希望，武汉城市圈以此争夺中国第四增长极的地位。

在2013年12月12日-13日召开的中央城镇化工作会议，为未来的城镇化发展定调。会议提出，把城市群作为未来的城镇化的“主体形态”，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。

国家发改委主任徐绍史随后表示，2014年城镇化工作重点之一，是提高东部地区城市群综合交通运输一体化水平，推进中西部地区城市群内主要城市之间的快速铁路、高速公路建设，加强中小城市和小城镇与交通干线、交通枢纽城市的连接。同时，强化市政公用设施和公共服务设施建设，提高对人口集聚和服务的支撑能力。

相比于农业转移人口市民化等任务，城市群建设更“看得见摸得着”，也意味着更多的基础设施建设以及投资机会。至目前为止，已有多个省市表示，希望将本地的城市纳入到国家的城市群规划当中。

国土资源部副部长胡存智12月25日表示，《全国国土规划纲要(2011-2030)》经过三年多的酝酿，近期有望公布。参与规划的专家表示，随着规划的出台，城市群的发展将有新的布局，并获得新的发展机遇。然而，城市群建设不能只着眼于增加投资和获得更多土地指标，更重要的是借此打破城市间的行政分割，使得中心城市得以发挥带动周边城镇发展，促进城市间分工，吸纳农业转移人口的作用。

布局雏形

据中国城市规划设计研究院总规划师杨保军介绍，城市发展有三个阶段，第一阶段是城市，城市会吸纳人才资金等各种要素，当吸纳到一定程度会形成“边吸纳，边辐射”的状态，就进入第二个阶段——都市区，即以一个中心城市为核心，周边一定区域范围当中有若干个大大小小的城市，分工协作。当各个都市区越来越大，开始互相交织，就会进入第三阶段——城市群。“城市群是城市发展的高级阶段。”

1961年，法国地理学家简·戈特曼发表著作《城市群，美国城市化的东北部海岸》，书中首次提出了“城市群”的概念和理论。

1976年，戈特曼又根据城市群的识别标准及演进规律，界定出全球六大城市群，即美国东北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、欧洲西北部城市群、英国以伦敦为核心的城市群和中国以上海为核心的长江三角洲城市群。

按照国际上的概念，城市群是指在特定地域范围内，以一个特大城市为核心，由至少三个以上都市圈(区)或大城市为基本构成单元，依托发达的交通、通信等基础设施网络，所形成的空间相对紧凑、经济联系紧密并最终实现同城化和高度一体化的城市群体。

然而中国的城市群实践并未遵循西方的脉络。曾参与过国家发改委和国土部城市群规划的中国人民大学新型城镇化协同创新中心研究员顾朝林说：“在中国，基本上有一群城市，它们之间有经济、社会、政治之间的联系，就是城市群了。”中国的城市群历经上世纪80年代的发育萌芽、90年代快速成长和21世纪初期的持续发展三大阶段。

中科院城市地理与城市发展研究室主任方创琳指出，中国城市群形成发育带有强烈的政府主导性，主要是国家及地方宏观调控政策和区域发展政策发挥作用的结果。

早在上世纪80年代初，中国就已开始编制城市群的发展规划。

其中，“六五”计划中提出区域协作和经济区政策，要求对部分地区国土开发进行整治规划，此后以上海为中心的长江三角洲经济区规划得以编制。

“七五”计划提出了以省会城市和一批口岸与交通要道城市为中心，建立二级经济区网络和以地级市为中心建立三级经济区网络的要求。这首次为许多省区规划和建设以省会城市为核心的城市群提供了政策依据，推动了山东半岛城市群、辽东半岛城市群和海峡西岸城市群的发展。

“八五”计划提出开展多领域、多层次、多形式的横向联合与协作，发展各具特色、分工合理的经济协作区;提出了沿海、沿边、沿江、沿主要铁路线开放开发的发展战略。以此催生出沿长江地区的成渝、武汉、长株潭、江淮等城市群的形成，沿边地区的南北钦防城市群、天山北坡城市群等也开始萌芽。

“九五”计划提出区域协调发展政策。期间提出的西部大开发战略，推动了中国中西部地区城市群的形成发育。

“十五”计划首次提出实施城镇化战略，指明了中国城市群建设的基本方向。形成了“两带一区”，即西陇海兰新线经济带、长江上游经济带和南(宁)贵(阳)昆(明)经济区。期间提出的中部崛起战略，加速了长株潭城市群和武汉城市群的形成。

至“十一五”规划时，中国首次将城市群作为推进城镇化的主体空间形态，城市群在中国城乡区域发展中逐步取得了主导地位。

“十二五”规划则提出构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上若干城市群为依托、其他城市化地区和城市为重要组成部分的“两横三纵”城市化战略格局。这一布局也进入到2010年国务院颁布的《全国主体功能区规划》当中。

经过近30年的发展，中国的城市群布局已具雏形。

扩容战

中央城镇化工作会议重申“两横三纵”的布局，并提出“要一张蓝图干到底”。同时，会议还提出，将在现有的京津冀、长三角、珠三角三大城市群的基础上，“在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极，推动国土空间均衡开发”。

顾朝林透露，他刚刚完成了一份城市群规划方案，“它是国土资源部和国家发改委牵头编制的《全国国土规划纲要(2011-2030)》的一部分”。

据了解，这份纲要将对国土空间开发利用、生态环境保护、国土综合整治和支撑保障体系建设，做出统筹安排和总体部署。在此前“两横三纵”的基础上，顾朝林参与完成的规划方案进一步提出了“五横四纵”的布局：“四纵”是东部沿海、中部京福高铁和京广高铁沿线、西部包兰-宝成-成昆铁路沿线;“五横”为沿江、欧亚大陆桥、沪昆(明)通道、青(岛)兰(州)通道和天(津)兰(州)通道。

据顾朝林介绍，规划还在《全国主体功能区规划》的基础上对城市群进行了调整，增加了包括江苏沿江、浙中、海南岛、格尔木等城市群，如果规划得以通过，中国的城市群数量将从21个增加到30个。

相较于城市群发展相对成熟的东部地区，中西部的心情更为急迫。湖北省不久前向国家发改委提交了《关于加快推进长江中游城市群建设的请示》，提出了“三个恳请”，包括，恳请将宜昌、荆州、荆门三市与武汉城市圈九市都纳入长江中游城市群范围;恳请修订城镇化规划中关于长江中游城市群的定位;恳请明确武汉的国家中心城市定位。

长江中游城市群涵盖湘鄂赣三省，“中央明确跨省区的城市群由国家来规划，省内的自己规划，因为这句话，一些地方把范围扩得很大，以增加力量”。国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成表示。

扩大城市群规模，是为了被纳入国家级城市群，湖北省希望，武汉城市圈以此争夺中国第四增长极的地位。

中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立透露，中国的新型城镇化将不再新建千万人口以上的超大城市，而要发展以省会为中心的次区域城市群，推进以县、市为基础的就地城镇化。

各省表现出对政策走向的敏感性，纷纷推出各自的省内城市群规划，山东在2013年8月提出，要按照“五位一体”的总布局，发挥圈内各市特色优势，加快建设南承沪宁、北联京津、东接半岛、西启黄河中上游的枢纽型城市群。

黑龙江省也表示，将完善城市规划，打造“一圈、一带、一群”城市发展新格局。“一圈”为以哈尔滨市区为中心，双城、肇东等六个卫星城为支撑，哈绥、哈大等六条交通干线为发展轴，构建1小时哈尔滨大都市圈。“一带”是以哈尔滨为龙头，齐齐哈尔、大庆和牡丹江为两翼，以绥满高速公路、铁路为中心轴，建成以制造加工、特色旅游、物流会展中心等产业为特色的哈大齐牡城市带。“一群”是以牡丹江和佳木斯为两极，鸡西、双鸭山、七台河、鹤岗为支撑，构建功能明晰、组合有序、产业互补的东部城市群。

在肖金成看来，地方政府对城市群如此热衷，原因在于观念上存在误区，认为划定城市群可以更方便地“要政策、要土地”，“实际上城市群规划是个约束，要求对空间布局有个整体谋划，用地等方面应该收得更紧”。

真正的城市群

对于各地纷纷推出的城市群规划，中国城市规划设计研究院总规划师杨保军认为，城市群的构成需要达到一定的指标，“尺度很重要”。

在有关城市群的各项指标中，首要的一项是人口密度，法国地理学家简·戈特曼在1957年提出，城市群人口应在2500万人以上，国内则有学者提出2000万人的标准;第二是经济密度，方创琳认为城市群的人均GDP要超过3000美元，经济密度大于每平方公里500万元，同时，核心城市与外围地区有密切的社会经济联系;第三是城市群内需形成由公路、铁路、航空、水运与通讯等叠加而成的综合性、一体化网络。

杨保军认为，中国目前不少城市群其实并不能达到指标，如银川的沿黄城市群，其两端最远的距离刚好等于上海到南京的距离，“但上海到南京之间有苏州、无锡、常州、镇江等城市，人口三四千万。同样的尺度下，沿黄城市群只有几百万人，将一个城市群的建设拉长到上百公里，将会造成浪费和低效”。

就全国层面而言，中国的交通基础设施建设处于领先地位。“按照里程和密度来计算，高速公路我们比欧洲还高，局部地区比美国还高，全国性的铁路系统也不落后。”杨保军说，但与此同时，城市群的路网不成系统，“城市之间的铁路跟欧洲比十分之一都不到”。

杨保军认为，由于全国的交通路网由铁路、交通等部门统一管辖，城市道路由城市政府负责，但是城市之间的交通网“既不是这个市长管也不是那个市长管，又够不上交通部来管”，所以使得城市之间的交通无法形成一体化系统。

此外，城市群更为重要的本质是分工协作，是都市区发育到一定程度之后形成的一个综合社会经济文化系统。反观中国的不少城市群，却更像是一堆城市的物理组合。

比如，京津冀之间，不仅合作不畅，还相互排斥。而长江中游城市群中，湖南、湖北、江西和安徽四省的优势产业和支柱产业互有重叠，结构趋同，在招商引资的过程中竞争激烈。

出现这种情况的原因在于，中国现有的以行政等级为特征的管理体制导致各城市在合作时，都追求自己的利益最大化，相互间取得共识较难。

“比如京津冀地区，几十万人在河北燕郊居住，却在北京就业，但是两地之间却迟迟没有轨道交通连结。北京认为，路修通以后，消费和产业可能都转移出去了。而燕郊所在的三河市仅为县级市，与北京根本无法平等对话。” 国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展规划部主任文辉说。所以，城市群建设的核心是要打破行政分割的城市管理体制，实行一体化运行。

“大家都觉得北京拥挤得让人难以忍受，但是人们都不愿意出去，因为到河北就变河北人了。”杨保军认为，通过三项措施即可改变这种情况，第一，将以北京为中心的天津、河北周边城市群划定为一体的北京城市群;第二，在这个范围当中，实施统一的户籍制度;第三，将城市轨道网络延伸出去。这样一来，就会吸引人们从北京疏散出去，因为城市群的其他地方房价便宜。

而有了人口的集聚，周边城市就可以发展出自己的特色，比如承德就是旅游避暑之城。

“有官员表示，中国的城镇化，说简单也简单，搞十个城市群，每一个城市群装1亿人，就解决了10亿人，剩下就没多少人了，就好办了。这是一种基于效率优先、基于经济追求的单一目标的政策制定。”杨保军说。

文辉表示：“城市群的着力点不在城市之间“拉郎配”式的捏合，而是要由不合作走向合作，由不分工走向分工，摩擦阻力由大变小，交易成本由高降低，让城市群中的要素得到更充分的流动。”

关注都市世界网微信,掌握一手新闻