城镇土地利用的问题分析与对策研究

土地作为一种宝贵的自然资源和重要资产，是人类生存和发展的基础和载体，土地资源的合理利用直接关系到社会经济的可持续发展。特别是在城镇化快速发展进程中，土地的供需矛盾变得更加尖锐，在一定程度上制约着我国城镇的发展。因此，合理利用土地资源就成为城镇健康发展的重要保证。本文即针对城镇土地利用中存在的问题进行分析，并做相应的对策探讨。　 

　　１　　我国城镇土地利用中存在的问题　

　　１．１　　占用大量耕地　

　　随着城镇的快速发展，其建设用地需求量不断增加。城镇土地面积有限，对用地需求的增长主要通过农村集体土地的征用来满足。在征地过程中，大量城郊优质耕地、菜田被转为建设用地。2003 年建设占用耕地22.9 万ha（343.7 万亩），比上年增加3.3 万ha（49 万亩），经济发达地区占用耕地尤为突出[1]。耕地大量被征用使我国有限的农地资源变得更加稀缺。目前我国人均耕地仅0.077ha，还不及世界平均水平的1/3。

　　 　　１．２　　土地利用粗放　

　　长期以来我国城镇的建设多走外延式发展道路，土地利用效率低、利用方式粗放，忽视了城镇土地的内部挖潜，造成了土地浪费。作为政府对土地资源配置控制的重要手段，土地利用规划工作一直没有得到足够的重视，缺乏科学性和权威性，造成土地利用规划的指导性、规划性和实效性差，难以发挥出应有的作用。城镇中违反规划的建设项目比比皆是：随意设立各种名目的园区；做“形象工程”的大马路、大广场、大高楼；更有甚者在规划的园区内土地大量闲置，早征迟用、征而不用等情况也时有发生。根据各地上报的数字，全国各地开发区、园区5 500 多个，规划用地面积将近４万km2。全国660 多个城市、加上县城建设镇和其他一些工矿，现有的建设用地全部加在一起才3.15 万km2，而新设立的这些开发区规划的用地面积将近４万km2，换句话说，就是在现有城市建设基础上再翻一番[2]。

　　１．３　　国有土地资产流失严重　

　　有资料显示，1987～2002 年城镇工业、居住开发共占地约333.3 万ha（5 000 万亩），以平均150万元/ha（10 万元/亩）计算，土地价值为50 000 亿元，而全国实际累计收取只有6 000 亿元[3]。国有土地资产流失的数量令人触目惊心，而这主要是由于出让的非市场化操作造成的。有些地方政府招商引资心切，不在人文环境、投资环境的改善上下功夫，而是采用低价出让土地的办法。“零地价”、“一元钱一亩地”的新闻不断被当作引资的有效办法而见于报端。使得有些获取了好处的领导干部，有机会有借口采用协议甚至划拨的办法出让土地使用权，造成了国有土地资产的流失。

　　２　　原因分析

　　２．１　　市地整理力度不够　

　　城镇化是一定区域的农村人口和剩余劳动力，在工业化发展和市场经济的推动下，向乡域和县域城镇积聚、转移的过程。随着城镇化水平的提高，尽管城镇建设用地量增加，但由于人口由人均占地多的农村向利用集约度高的城镇迁移，农村居民点建设用地将会呈现减少趋势，应该说，城镇化有利于缓解土地供求矛盾，提高土地利用的经济效益。然而城镇化水平的提高并没有缓解建设占用耕地的问题，反而使我国耕地数量大量减少，已接近危险的边缘。在全国2 300 个县中，已经有666 个县区人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.05ha 警戒线，其中，有463 个县不足0.03ha /人[4]。造成这一问题的原因，一方面由于城镇的盲目扩张。另一方面，农村建设用地、居民点的扩大，也是耕地被占用一个不可忽视的因素。目前，农村人均用地面积达177m2，以国家村镇规划中最高标准人均150m2 计算，人均面积仍超出标准面积的18%，全国超标面积达288 万m2。

　　２．２　　现行土地征用制度的缺陷　

　　小城镇土地利用较粗放、利用效益低，一方面是由于某些领导干部的盲目开发建设造成的。另一方面，我国现行的土地征用制度的存在缺陷，也在一定程度上加剧了这一问题的严重性。

　　（1）滥用征地权。由于我国对“公共利益”界定不严，在实际中将公共利益的涵义广义化了，使得地方政府和用地单位有机可乘，打着公共利益的幌子，盘算着自身利益的满足。为了地方经济的发展、为了人民居住水平的提高、为了增加就业机会等，无论是否真的为了公共利益，只要能找到一个借口，所有的用地项目都可以进入征地项目的范围之内。据研究表明，在某省11 个县的200 个最大的用地项目中，公益事业如公路、学校等共42 项，占21%；政府机关占地10 项，占5%；以盈利为目的的公司、企业共148 项，占74%，其中，房地产项目35 项，占18%。

　　（2）土地补偿标准过低。在征地过程中低价征用集体土地，再通过高价出让形成了巨大的利润空间，使农民利益受损。上海浦东在开发之初向当地农民征地时，每0.067ha（1 亩）良田给予补偿费为2.3 万元、菜地的补偿费为2.8 万元，征地后政府只需再投入6～7 万元完成“七通一平”，即把生地变成熟地之后，就可以20～30 万元的价格出让给开发商，在其中获取大量收益。正是受这种巨大经济利益的诱惑，才使政府一而再，再而三地扩大农村用地转为建设用地的数量，各级政府乐此不疲地征地、出让。据估算，改革开放以来由低价征地而使农民至少蒙受了20 000 亿元的损失。

　　（3）被征地农民的安置工作不到位。目前多数征地单位对安置工作不重视、怕麻烦，对农民的安置工作做得不细致、不到位；而农民由于自身条件的限制，文化素质较低，缺乏劳动技能等，难以适应企业用人的要求。所以，在有限的安置费用用完后，失地农民便成为新的贫困户。

　　（4）征地补偿费使用混乱。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，土地补偿费应用于农村二三产业的发展，它应归属于集体土地的所有者。然而，在实际操作中土地补偿费常常被上级政府苛扣，或是被村干部挪用、挥霍，很少能发到农民手中。

　　２．３　　现行土地交易制度的弊端　

　　规范土地市场、合理利用土地一直是我国努力追求的目标。然而我国现行的土地交易制度却难以实现规范市场的目的。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，获取土地使用权有两种方式：划拨和出让，在出让方式中又有协议、招标和拍卖3 种方式可供选择。尽管法律中明确规定了划拨土地的适用情况，但由于双轨制中所蕴含的巨大的成本差异和经济利益，导致投机与腐败等恶弊丛生。即使在以出让方式取得土地使用权的条件下，土地使用者也往往利用各种关系，找到有权拍板的领导者，以不正当的方式低价获得土地使用权。翻看近几年来有关贪官的报道就可发现，几乎每个贪官都与土地开发中的腐败有关。在2000 年全部出让的国有土地中，协议出让占95%，以招标、拍卖方式出让的仅为5%。在建设土地市场上为什么真正以市场机制运行的招标和拍卖方式出让的土地仅占5%？这个问题引人深思。获取这种土地使用权的双轨制为“暗箱操作”提供了空间，使腐败滋生。同时，也不利于市场经济条件下公平竞争环境的形成。

　　３　　改革并完善我国城镇土地使用制度的对策　

　　３．１　　大市地整理的力度　

　　作为实现可持续利用的重要措施和途径，土地整理工作意义重大。城市的土地整理（即市地整理）已成为世界上许多国家城市发展和建设中的一种重要工具。通过市地整理使城市土地布局更加合理，利用合并或重组的地块，可以增加绿地、广场等公共用地，或是用于拓宽道路，增加基础设施，在整体上改善城区内土地利用结构，优化城市环境。从而提高城市土地的利用效率，我国对农村及矿山等的土地整理工作开展较早，而对市地整理的理论研究起步较晚，实践也只处于探索阶段，因此，政府在下大力气推行农村、矿山土地整理工作的同时，应加大对市地整理的投入，加强市地整理的研究。

　　３．２　　改革现存的土地征用制度　

　　征地过程中巨大的土地收益被各级政府看重，成为许多城镇的第二财政。因此，要改变这种局面，必须改革我国的土地征用制度，可以从以下几个方面入手。

　　（1）严格界定“公共利益”。一般来说，“公共利益的需要”应当是指以服务于公共利益为目的，而非以营利为目的的。既然是公共利益，在受益权上不具有排他性。可见，“为公共利益的需要”的事业或项目主要应包括：国防建设用地、水利建设项目、公共事业用地（包括医疗卫生用地、慈善、福利事业用地、教育用地）、政府机关用地、交通用地、“经济适用房”用地，以及其他公益事业的用地等。明确了“公共利益”的概念，也就明确了征地权行使的范围，以此来控制征地项目，对确属征地范围内的才可以行使征地权力。

　　（2）提高征地补偿标准。土地征用补偿要引入市场机制，以市场价格为基础，农民能够获得较高的补偿。在农地所有权转移的价格中，必然含有国家投资所引起的地价上涨。因此，国家还应当对其增值部分按一定比例征收土地增值税。征地补偿标准的确定还应充分体现土地的区位因素，对于同一地区内，区位好的征地补偿价格要比区位差的征地补偿价格高。经济发达的省份或地区的征地补偿费标准，应比经济欠发达的省份或地区高。

　　（3）合理安置失地农民，建立完善的失地农民的社会保障制度。由于各地实际情况各异，对征地农民的安置也必须根据当地的经济发展情况而定。可采用多种形式：调地安置、就业安置、货币安置、投资入股安置、留地安置等方式，而对于不能安置的失去劳动能力或年迈的农民，可以建立类似城镇贫困居民的低保制度，每月发放最低生活保障金，同时，为其提供医疗保险。也可以一次性发放安置补助费，使有一技之长者自谋职业。各地在这方面应努力探索，积极实践，走多元化安置之路。

　　（4）规范土地补偿费的使用。要改变征地补偿分配混乱的局面必须明确产权关系，即明确产权主体，并完善土地主权权能。可以通过发放集体土地所有权证的方法来实际确认集体土地所有者。

　　（5）建立专项土地基金。建立土地专项基金后，由征地所产生的巨大差额全部纳入专项基金，专门用于农村土地的开发、整理、支付征地补偿费等。封住了城镇“第二财政”的来源，也就在一定程度上降低了地方政府征地的热情，使其加强旧城改造，提高城市土地利用率。

　　３．３　　实现土地交易市场化　

　　实践证明，任何存在成本、利益差异的双轨制都会导致投机与腐败行为而恶弊丛生。我国土地使用权取得方式就存在这一问题。因此，要实现土地交易行为的市场化，必须实现土地使用权获取方式的市场化，取消土地使用权取得的双轨制。一是要取消行政划拨用地。对于公益性用地应尽可能从原有或其他公益性项目的用地中给予置换，本着挤一挤、省一省的原则，确需另行占地的，应进入市场取得土地使用权，政府可以通过由出让土地所获取的收益中给予一定的资金补助。二是要取消协议出让，使土地使用权出让真正市场化运行。

　　参考文献：

　　[1] 2003 年度全国土地利用变更调查[OL]．http://www.mlr.gov.cn/landmarket/index.htm．

　　[2] 徐挺立．土地市场问题待解[OL]．http://www.zgfdc.com/html/zgdc．

　　[3] 曹雪琴．城市化与土地制约[J]．经济经纬，2001（2）．

　　[4] 王雅鹏，杨 涛．试论农地资源的稀缺性与保护的必要性[J]．调研世界，2003．

　　[5] 王建国，胡 克．农村居民点整理的必要性与可行性[J]．国土资源，2003（4）．