佛山市征地制度改革实践与探索

2001年12月国土资源部正式批准佛山市作为全国征地制度改革试点城市。经过不断的探索和实践，我们在征地补偿方法、征地安置和征地实施程序等方面的改革都已取得了阶段性成果，初步建立起一套既符合当地实际又适应新《土地管理法》实施要求的征地制度。

一、征地制度改革实践总体情况

（一）坚持依法与合理、统一与分区域相结合的原则，科学测定征地补偿标准

1、科学测算，量化征地补偿标准

    我们在实际操作中，全面选取若干种具有代表性的，能反映不同产值状况的农作物资料进行统筹分析，运用综合产值计算的方法统一量化征地补偿标准。使得土地补偿费、劳力安置补助的计算直接与被征土地的面积和地类挂钩，而不直接与被征用的具体地块的年产值挂钩，极大地提高了征地效率。实践证明效果很好。

2、逐步规范，统一征地补偿标准

    自2002年佛山市行政区划调整后，我们相继制定了《佛山市制定区域性统一征地补偿标准的实施方案》、《佛山市交通基础设施建设征地拆迁补偿标准与实施方案》和《珠三角成品油管道佛山段用地补偿方案》等一系列规范性文件，督促各区对过去制定的标准及时进行清理，使全市逐步形成相对规范统一的征地补偿标准体系，改变过去各地标准五花八门的混乱局面。

3、统一部署，制订征地区片综合地价

    按照部和省厅的统一部署，我市于2005年10月开展了征地区片综合地价的制订工作。经过委托中介、资料收集、内业测算、综合平衡、听证论证和多方征求意见等程序，已编制完成了我市征地区片综合地价成果，并上报省待审批。整个佛山市共划分十二个征地区片。其中禅城划分为两个区片、南海四个区片、顺德二个区片、三水一个区片、高明三个区片。征地区片价采用征地案例比较测算法和年产值倍数测算法进行测算，在二种方法测算结果的基础上综合平衡。测算出来全市平均征地补偿标准要比原来平均水平有较大幅度的提高。

（二）坚持公开、公正、高效的原则，改革征地实施程序

    现行法定征地程序是先征地审批后作补偿，而且补偿只作登记不签订补偿协议，未能充分尊重农民的意愿，没有给农民一个协商机会，从机制上容易激化征地矛盾。因此我们对征地实施程序作了重大的改革和调整：

1、以“协商补偿”取代现行法律规定的“补偿登记”环节

    在制订有关征地方案之前应广泛听取被征地单位和农民意见，与农民平等协商，充分尊重被征地农民的意愿。具体征地时实地调查结果经与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认后，制定征地补偿安置方案，农村集体对征地补偿有异议的，通过举行听证会的方式，达到相互沟通、宣传政策的目的，有效地避免或化解由于征地而可能引发的各种矛盾。

2、优化现行征地公告制度

    一是增加预公告程序，即政府确定征地后，随即发布征地预公告，形式以政府通告或征地通知书发出，告知被征地集体和农民，内容包括项目名称、征地范围和面积、农作物处置等，同时开展征地补偿初步调查，协商补偿和安置问题。二是将法律规定的征地公告和补偿安置方案公告合并公告，在征地方案依法批准后，一并予以公告。

3、实行征地预存款和实名支付制度

    签订征地补偿安置协议后，用地单位在报批用地之前，必须将征地补偿款足额预先存入到被征地集体经济组织（村委会）和用地单位共同认可的帐户，该款项不得少于报批征地方案中确定的征地补偿费总额，经银行监管确认后出具回执才组织材料报批用地。征地批复后，监管银行凭国土资源部门出具的征地补偿款支付通知划款，在征地的补偿、安置补助完成后，国土资源部门才向用地单位发出批准用地文件。

    对于被征地农民个人征地补偿部分，经所在村集体和被征地农民个人确认，可直接存入被征地农民的个人帐户，实行实名支付制度。同时，为保障外来土地承包户的利益，将青苗及其所投入建设的地上附着物补偿费直接支付给外来承包户。

（三）坚持善待农民、把农民合法权益放在首位的原则，多种渠道安置被征地农民

    安置被征地农民的方式除发放货币补偿让其自谋出路，按自愿的原则解决农转非户口，安排劳动力进城就业外；我们还积极探索其他的安置办法，现已建立起留用地安置制度，给被征地农民按征地总面积10%－15％的比例留地，为农民提供一个发展空间。这种安置方法在我市禅城、南海、顺德区都普遍实施，被征地农民普遍认为留地比征地补偿高低更为重要。同时，我们还努力开辟多种渠道筹措资金为农民建立最低生活保障线，办理养老保险、基本医疗保险，较好地解决了被征地农民的后顾之忧。

二、征地制度改革取得的成效

（一）提高了征地工作效率

    我们根据不同地类通过综合统计平均年产值测定土地补偿费的做法，使征地补偿标准直接量化和相对统一，避免了过去每征一宗地都要测算一次补偿费的做法，避免了过去每次测算补偿费因收集的产值资料的统计口径不一造成的误差，使征地工作效率明显提高。

（二）减少了与农民的矛盾

    据统计，近年来，我市由于征地引发的农民上访的问题相当突出，占全市信访量的60%以上。这些上访反映的问题绝大部分是过去征地的遗留问题，主要是征地补偿标准偏低、补偿不到位和由于没有办理合法的征地手续就填土施工等。但是，我们实施的新的征地制度后，由于增加了协商补偿的环节，主动请农民参与征地工作，充分体现了尊重农民作为土地权利人的意愿，对可能出现的大量问题在征地审批下达前就通过协商将矛盾化解，还通过给一定比例留用地和为农民办理社会保险等办法，基本解除了农民的后顾之忧。近两年来，市重点工程和项目建设征用了大量农民土地，都得到了农民的积极配合，征地工作得以顺利开展。

（三）有效地规范了征地工作

    首先，由于制定了相对统一的征地补偿标准，在实施征地中，既不会盲目开价，也不会让被征地单位漫天要价，增强了补偿的统一性；其次，由于增加了协商补偿的环节，补偿数额一旦确定，就会与被征地单位签订征地协议，这样的协议是充分体现了民主、民意的法律文件，不会造成农民对征地的反复。再次，由于发动农民参与征地活动，赋予农民充分的知情权、参与权和监督权，有效防止了个别地方把招商引资的优惠地价造成的损失转嫁给农民，最大限度地保障了农民的利益，从措施上有效地避免或化解了由于征地可能引发的各种社会矛盾。

三、深化征地制度改革理论与实践探索

（一）征地程序方面

    土地管理法对征地程序虽有明确的规定，但具体实施起来也问题不少。我们大胆改革，对法定的征地程序进行了适当的调整，也取得了较好的成效。但是时至今日改革后的征地程序也显得不是十全十美了，因为随着农民法制观念的增强，情况又有了新变化，现在农民要求国土资源部门先提供征地批准文件才可以协商征地。因此要适应新变化，相应调整征地程序。

1、完善征地程序，规范征地权行使

    近年来，征地主体比较混乱，存在滥用征地权的现象。有的是市、县政府征地，有的是镇政府征地，有的是镇建设办、国土所征地，有的甚至是开发公司、开发区征地。由于征地主体混乱，不管有无项目，不管项目性质，都实施征地，只要与农民协商好补偿就填土。过去违法用地比较普遍，征地主体混乱，滥用征地权就是其中一个关键因素。这个问题不解决，征地过多过滥的局面就不会改变。因此，在修改《土地管理法》时建议规范征地权行使：一是进一步明确市、县以上人民政府才具有征地权，任何单位不得征地；二是先要由市县以上人民政府进行征地预公告后，才能与农民协商补偿，才能实施征地；三是要界定征地范围，征地程序中增设征地资格审查环节，只有符合征地范围和资格审查要求的，才准予实施征地。不符合上述条件的，都应视为非法征地或违法征地，追究有关法律责任。

2、区分项目类型，选择不同的征地程序

（1）单独选址项目采用法定的征地程序

    即用地预审—征地审批—征地公告—征地补偿安置—供地。好处有二：一是重申征地强制性，强调征地属于政府行为，不是土地买卖，即使协商不成、有争议也不影响实施征地；二是确保如期完成征地工作任务，特别是那些国家重点工程项目或者领导督办的工作任务，通常都要求在短时间内要完成项目征地报批等相关工作。

（2）城市批次用地沿用改革后的征地程序

    即用地预审—征地预公告—协商征地补偿、安置并签订补偿协议—上报征地审批—批准征地后公告（征地公告和补偿安置方案公告合而为一）—实施补偿安置后供地。主要好处是可以通过民主协商等过细的征地工作，充分听取被征地农民意见，将可能出现的征地问题解决在前，最大限度避免征地矛盾的发生。这种做法得人心、少矛盾，农民容易接受。

（二）征地补偿方面

1、集体建设用地补偿

    随着城市化水平的提高，征收集体土地不仅仅是农用地，而很多是集体建设用地。它们在征收补偿时不能简单地视为农地，参照农地补偿标准补偿。而应视为等价于国有建设用地，具体标准测算：一是按当地城镇基准地价扣除出让金进行补偿；二是按评估价值扣除出让金进行补偿。

2、农村房屋拆迁补偿

（1）基本做法

房地分开补。即土地部分，纳入征地总面积统一计算，补偿给村集体，在征地过程不区分住宅或非住宅；而房屋部分，其补偿不包括土地补偿，仅就地上物按照建筑成新折旧计算，补偿给农村房屋所有权人。但同时要返还一定比例留用地给村集体用于安置被拆迁户。

    房地合一补。即征地过程要严格区分住宅还是非住宅，计算征地补偿给村集体的征地面积要扣除农村房屋占地部分土地面积。对于农村房屋的补偿包括了土地补偿。补偿方式可以货币补偿或者实物补偿（也就是拆一补一的做法）。

（2）适用法律程序

    启动城市房屋拆迁法律程序。即照搬城市房屋拆迁做法，农村房屋拆迁同样到房管部门办理拆迁许可证，其补偿同样是通过市场评估来确定。这样做的好处是通过委托中介，承担了大量的事务工作如测量、评估等，大大减轻了国土部门的工作压力，而且补偿标准通过中介测算，让拆迁第三方说话，征地拆迁工作显得更为公开透明，被拆迁户相对容易接受。但不足的是工作过细、花费时间过长，往往难以满足项目征地拆迁工作要短时间完成的要求。而且容易受评估公司所左右，会产生同一项目因不同评估公司评估出来的结果高低差别较大而难以平衡。还有房管部门可能因为农村房屋不属于城市规划区国有土地而不受理拆迁许可申请。

    启动征地法律程序。通过集体土地征收过程来实现地上物农村房屋拆迁。其补偿考虑到居者有其屋这一重置成本的因素，应区别于其他集体土地地上物的征地拆迁补偿，按照准市场价计算补偿。这种做法的好处是适用法律清晰，通过制订规范统一的征拆补偿标准，可以在较短的时间内大规模实施征地拆迁工作，少了市场评估这一环节。不足的是国土部门除了行政管理还要承担大量事务性工作，压力很大，而且很容易因少了征拆第三方说话而首当其冲成为矛盾冲突的对象。

2、通行权用地补偿

（1）通行权用地概念

    通行权用地包括地上高压走廊、地下管道或地铁等。通行权按土地权属性质是土地他项权利的一种，也就是地下权或空中权。

（2）通行权用地特点

    特殊性。通行权用地多不需要改变原有的土地所有权和使用权，也就是没必要通过土地征收、征用或流转来取得土地。但它也不能视为临时用地，因为它是永久使用。因此其土地取得方式区别于征收、征用、流转和临时用地。其补偿具有特殊性。

    限制性。通行权用地会对地面的土地利用造成影响，无论是地上或地下通过都因各自技术要求而对地面土地利用提出各种限制要求。包括：一是对农业生产限制，即不能种什么或只允许种什么；二是对土地开发的限制，如可以建什么、不能建什么，退缩多少距离可以建等。其通行具有限制性。

（3）通行权用地补偿的基本做法

    由于通行权利用地限制了土地使用条件和开发条件，应作地力损失补偿，应按征地补偿标准扣除劳力安置补偿标准计算，主要是考虑到通行权用地不办农地转用手续，不需要安置劳力。但对于通过原本已属于规划控制范围（包括道路、高压走廊等）的通行权用地补偿应区别对待，可参照临时用地进行补偿。

    计算补偿的通行权用地控制范围，应根据国务院有关规定依法确定，不能简单以项目单位的协议、承诺代替法律的规定。由于项目单位需要降低建设成本，千方百计缩小控制范围。如果遇到这种现象，我们也要建议由规划部门来确定。因为项目线路走向是规划部门确定的，而且涉及通行安全问题，也涉及城市规划实施时建筑红线退缩问题。

    通行权用地补偿可以不分“圈内”、“圈外”。理由两方面：一是城市化、城镇化水平较高，不论农地还是建设用地，也不论“圈内”用地还是“圈外”用地，土地价值较高，通过的，不管是什么地类、什么性质的土地都会受到限制。二是农业结构多元化，特别养殖业、花卉基地，即使是“圈外”用地，也不比“圈内”用地价值低。

（三）征地安置方面

1、社保安置

    目前我市根据《佛山市建立全征土地农村居民基本养老保险补贴制度的实施意见》（佛府[2004]96号）有关规定正在逐步推行征地社保制度。

（1）适用对象及范围

    文件明确规定了征地后人均集体性质农用地面积（不含林地）低于所在区人均农用地面积三分之一的村（组）内，年满16周岁，未参加城镇职工社会保险的农村集体经济组织成员（在校生除外），均纳入全征土地农村居民基本养老保险补贴制度范围。

    按照各区上报实际数据，我市共有126个行政村符合上述条件，占全市总数的18.69%；纳入农村基本养老保障保贴制度的农业人口共有391394人，占全市总农业人口的20.23%。

（2）养老保险基金的筹集

    全征土地农村居民的基本养老保险缴费由区、镇财政和农村集体经济组织三方负担，各自的比例幅度为：区、镇10％－30％；村、组集体40％－90％。个人不需要缴费。

（3）基本养老保险补贴的待遇

    全征土地农村居民男年满60周岁，女年满55周岁，即可享受全征土地农村居民基本养老保险补贴待遇。全征土地农村居民基本养老保险补贴待遇标准，起步阶段为每人每月120元至300元，今后随社会经济发展逐步提高，最终实现与城镇职工养老保险并轨。

2、留地安置

    留用地安置，实践证明留用地安置是目前解决失地农民生产生活出路问题的有效途径之一。具体是按征地面积10%—15％左右的比例给被征地单位划出生产发展留用地，留用地可以是国有土地，也可以是集体土地。国有留用地的开发和利用应按城镇建设用地进行管理，纳入城镇土地供应计划和城镇土地市场调控范围之内；对集体留用地的使用，在符合土地利用总体规划和城镇建设规划的前提下，应赋予农村集体和农民充分的发展空间。允许集体留用地通过公开交易方式流转。

    留用地要区别地区对待。对经济发达地区，多以留用地解决安置问题；对经济欠发达地区以货币补偿安置为主，但一定要对征地补偿费使用规范管理，防止分光吃光或投资失误。

（四）征地行政救济方面

    近年来，征地上访以及征地引发的行政诉讼，越来越多，征地上访占我市总上访量的60%。政府信访部门不得不花上很大精力去处理；征地行政诉讼不断增加，法院也感到很吃力。本来很小一件事，但发生征地纠纷时，农民往往因为不知道应该向什么部门寻求救济，以至于四处投医。大部分农村地区，又由于经济基础薄弱，而征地纠纷的救济成本特别是司法救济成本较高，农民往往因“打不起官司”而倾向于选择诸如静坐、聚众闹事等方式来维护自身权益，使得纠纷进一步升级，加大了解决纠纷的难度。

    因此，很有必要建立征地仲裁制度，把一些征地补偿、安置的纠纷先进行仲裁，减少征地上访，减轻各级政府部门的压力，维护社会稳定。我们要充分认识到，建立专门的征地仲裁机构,是及时解决纠纷和切实维护农民合法土地权益的必然要求。

    征地仲裁机构应具有行政性与司法性相结合的特点，其组织独立于行政机关，采用准司法程序独立办案，不受行政机关及其官员干涉，从而保证仲裁的公正性，使征地纠纷得到公正解决，被征地农民权益得到有效救济。如当事人不服征地仲裁机构的裁决，可向上级仲裁机构寻求救济或上诉至法院，在不服上级仲裁所裁决时仍可以向法院提起上诉，从而使仲裁机构的裁判获得法院司法的监督，以保障最终的公正。

（五）征地模式方面

1、实施征地的主体问题

（1）由政府或部门组织实施。就是由属地政府负责组织实施，由有权征收土地的人民政府委托其下级政府实施土地征收。这种模式行政力度较大，能有效地推进征收土地工作。但政府机构编制限制，难以应付大量的事务性工作，且人员经常变动，不利于专业性培训。

（2）由征地事务机构组织实施。单纯的社会中介机构难以完成带有行政性的土地征收任务，由政府主管部门领导下的征地事务机构组织实施，这种模式有利于政府或部门从事务性工作中解脱出来，专心抓好行政管理。不足的是，行政力度不够，征地所产生的矛盾会集中在这个机构或这个部门，可能会使征地工作被动。

2、征地操作模式问题

（1）费用包干模式。这是一直以来最常用的征地模式，项目单位与地方政府协商确定项目征地拆迁总包干费用，由项目单位按照包干协议支付费用，地方政府总承包完成做好征地拆迁工作，费用有剩余的归地方政府。项目单位喜欢采用这种模式，因为费用包干后，项目单位能够控制征地总成本。但随着征地监督机制建立，费用包干所剩余的费用不敢用，也用不了，还要应付随后各种审计、检查，地方政府或国土部门越来越不喜欢费用包干这种模式。

（2）任务包干模式。这是当前提得比较热的征地模式。地方政府仅仅是承担征地拆迁任务，不承诺总费用包干，征地拆迁过程中所发生的所有费用按照实际结算，由项目单位直接支付。地方政府仅提取征地拆迁工作经费，不收取任何费用。这种模式的问题是征地拆迁成本不好控制，被征地和拆迁的权利人提出超出政策和标准的要求，不满足，又难以推进征地进度，地方政府也不会补贴这笔费用，而项目单位也很难逐一甄别，结果往往使征地拆迁工作陷入被动。