可以肯定的是，第三方施工是造成管线事故的首因。在地下管线委员会统计的75例典型事故中，因第三方施工所致的案例有40起。原厦门市城建档案馆副馆长林广元曾多次第一时间赶到地下管线事故现场，“几乎每个事故点附近都有一台挖掘机”。

“佛山市每年因第三方施工引发的燃气管线事故就不下十起。”佛山市燃气集团管网经营分公司高工王春起说。在他看来，问题不是无法可依，而是执行不力。

以燃气管线为例，《城镇燃气管理条例》明确规定，在燃气设施保护范围内，从事敷设管道、打桩、顶进、挖掘、钻探等活动时，建设单位应当查明施工范围内地下燃气管线的相关情况，并与燃气经营者共同制定燃气设施保护方案。

现实并非如此。2008年哈尔滨市曾发生14起燃气管线挖断事故，其中九起事故的责任方施工单位未知会燃气公司，更遑论制定保护方案。

事实上，即便施工单位有意摸清地下管线的走向，但“哪条管子在哪，方向是怎么走的，许多城市连这个家底都还没有”。

2004年颁布的《城市地下管线工程档案管理办法》规定了建设单位在申领建设工程规划许可证前，应当到城建档案管理机构查询施工地段的地下管线工程档案。而城建档案管理机构应当绘制城市地下管线综合图，建立城市地下管线信息系统。

但地下管线委员会的统计显示，我国目前开展城市地下管线普查的城市数量总计为253个，尚有逾60%的城市未进行地下管线普查。

立法破题难

政府高层对地下管线不可谓不重视。林广元注意到，早在2005年前后，原国务院副总理曾培炎两次批示，要求建设部牵头对城市地下管线统一规划和地下管线档案信息共享问题进行调研，抓紧制定《城市地下管线管理条例》和组织进行地下管线普查探测。2011年初，6位国务院参事专门向原国务院总理温家宝汇报城市地下管线管理问题，温家宝批示：要采取有效措施加强城市地下管线管理。

但从地下管线委员会的统计结果来看，典型管线事故发生后，展开问责并将结果公布的仅有一成左右，至于从机制、法律等层面根治管线事故的寥若晨星。

综观我国目前已发布的法规，除建设部《城市地下管线工程档案管理办法》管理的对象是地下管线工程档案外，在其他法规里，城市地下管线只是作为附属对象进行管理，罚则轻，操作性差，约束性不强。

“（地下管线立法）涉及的部门太多了。”刘会忠说，早在2007年，原建设部牵头的《地下管线管理条例》草案就已拟就，但草案上报后就没了下文。地下管线委员后梳理后发现，一部条例要涉及发改、财政、工信、住建、国防、国资委、广电、能源等多部委，此外，还涉及国网、中石油等央企巨头。

与国家层面的迟迟未动相比，少数地方城市已先行觉醒，并开始尝到甜头。目前，长沙、绍兴、厦门、昆明等地已经设立了独立的地下管线管理机构或通过了地下管线地方立法。

林广元告诉南方周末记者，厦门市2002年起就立项进行地下管线探测及信息化建设，截至2005年全部完成，共投资了2100万元，随后通过了《厦门市地下管线工程档案管理办法》。建成后的厦门市综合地下管线信息管理系统投用后，地下管线事故频率大幅降低。