要实现地震灾区重建与《城乡规划法》的有机结合，就应当探索《城乡规划法》在灾区重建过程中的实施机制。所谓实施机制，是指为了督促《城乡规划法》的施行而采取的措施、手段、规则的总和。据本文的研究，《城乡规划法》在灾区重建过程中的实施机制主要包括四个要素，它们分别是执行机构、人才队伍、实施程序、评价体系。由这四个要素聚合而成的实施机制，有助于在灾区重建的过程中，充分地发挥《城乡规划法》的作用与功能。对于这四个要素，试分述如下。

一、执行机构

《城乡规划法》规定的执行机构主要包括县级以上人民政府，县级以上人民政府的城乡规划主管部门，城乡规划组织编制机关，县级以上人大常委会，乡镇人民政府，等等。这些机构承担着不同的法定职责。在一般情况下，这些法定的执行机构能够推进《城乡规划法》的实施。但是，对于地震灾区的特殊情况来说，还应当建立起特殊的执行机构。在地震灾害发生以后，各级政府都组织建立了“抗震救灾指挥部”，以之作为抢救伤员、安抚灾民、维持秩序的协调机构。在伤残救治、灾民安置的任务基本完成之后，还有必要成立“灾后重建指挥部”，以之作为灾后重建工作的协调机构。将灾区作为规划区，进行科学的规划，就是“灾后重建指挥部”的一项重要职能。从这个角度上说，“灾后重建指挥部”也应当作为《城乡规划法》的执行机构之一。因此，对于灾区的重建与规划来说，《城乡规划法》的执行机构既包括常设性机构，也包括临时性机构。由于灾区重建的特殊性、复杂性，有必要建立起以“灾后重建指挥部”作为协调者的执行机构体系，组织实施《城乡规划法》，对灾区进行统一的规划与建设。

二、人才队伍

无论是灾区重建还是实施《城乡规划法》，都离不开一支高素质的人才队伍。然而，《城乡规划法》并没有就实施这部法律的人才队伍进行专门的规定。仅仅是在第二十四条中，规定了承担具体编制工作的单位必须具备一定的资质等级，并要求这些单位要有注册的规划师，要有相关专业的技术人员，等等。仅仅依靠第二十四条的规定，并不能保证《城乡规划法》的有效实施。

对于灾区来说，由于灾后重建、灾区规划是在地震灾害之后展开的，更由于整个灾区都处于地震相对活跃的区域，这就要求，在实施《城乡规划法》的人才队伍中，要有专门的地震专家、地质专家，要有减灾防灾的专门人才。而且，由于整个灾区范围包含了大量的少数民族地区，这就需要对少数民族文化有较深理解的专门人才。除此之外，《城乡规划法》第二十五条还规定，“编制城乡规划，应当具备国家规定的勘察、测绘、气象、地震、水文、环境等基础资料。”对这些资料的解读与运用，也需要相关的专门人才。

因此，作为灾区重建与灾区规划的基础性工作，有必要先行抽调、培训一支结构合理、专业互补的人才队伍，其中包括管理协调方面的人才、法律政策方面的人才、地震地质方面的人才、水利土壤方面的人才、民俗文化方面的人才、经济产业方面的人才，等等。

三、实施程序

这里的实施程序，并不是指《城乡规划法》已经规定下来的城乡规划的编制程序与实施程序，而是《城乡规划法》本身的实施程序，是执行、实施《城乡规划法》的程序、规则、办法。它的实质，就是《城乡规划法》的实施细则。在这部“实施细则”中，有必要载明以下内容：（１）灾区城乡规划的基本原则。这些原则既要尊重《城乡规划法》已经规定的普遍原则，同时也要反映灾区规划的特殊需要。譬如，灾区所处的地震活跃带，灾区的地理状况，灾区的经济发展水平，灾区的民族状况，灾区的产业状况，灾区的人口分布状况等等，都应当在基本原则中有所体现、有所回应。（２）灾区城乡规划的编制程序。其中规定各级政府机构的职责与功能，规划的不同类别（总体规划、城市规划、镇规划、乡村规划，以及不同行业的规划，譬如经济发展规划、社会事业发展规划、环境保护规划等等），规划编制的步骤、环节等等。（３）灾区规划的实施程序，其中规定规划实施的主体、环节、期限等等。诸如灾区临时建设、临时用地的实施程序等等，也可以在灾区规划的实施程序中规定下来。（４）灾区规划的修改程序。在规划实施的过程中，如果出现了某些重大事由，可以启动相应的修改程序，修改已经被批准的规划。（５）对于规划编制、规划实施的监督检查程序。

以上几个方面的程序性规定，可以作为《城乡规划法》实施细则的主体内容。此外，由于灾区是一个跨行政区的地理空间，因此，应当根据灾区的具体范围，来规定灾区城乡规划的执行主体及其实施程序、权限、职责等相关内容。

四、评价体系

《城乡规划法》的严格实施，尤其是在地震灾区的严格实施，不能仅仅寄希望于单方面的宣传、教育。即使反复提倡“严格执法”，但如果缺乏有效的评价体系作为动力与压力，相关主体在趋利避害的支配下，也可能采取各种方式规避《城乡规划法》，从而造成《城乡规划法》的疲软无力。

奖惩就是最明确的评价，评价体系的核心就是奖惩机制。这种机制意味着，在实施《城乡规划法》的过程中，做得好的，给予奖励；做得不好的，给予惩罚。这样的奖惩机制，在《城乡规划法》中已有体现。《城乡规划法》第六章，已经专章规定了违反《城乡规划法》的法律责任。这一章的内容，就是对违反《城乡规划法》的否定性评价。譬如，其中的第五十八条规定：“对依法应当编制城乡规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。”

这样的规定看似清楚――只要属于应当编制城乡规划却没有组织编制，或未按法定程序编制城乡规划的，对政府负责人和其他直接责任人给予处分。但是，如果加以深究，就会发现其中隐藏的漏洞。譬如，谁来、谁能启动这样的处分程序？上级政府怎么知道下级政府没有及时、依法组织编制城乡规划？哪些城乡规划属于“应当编制的”？细节、标准都不清楚，如何惩罚那些违反了《城乡规划法》的行为与人员？如果惩罚难以实现，那么，这些惩罚性条款就很可能成为一纸空文。

因此，应当在《城乡规划法》的实施过程中，尤其是在灾区的实施过程中，同时运用奖励与惩罚两种手段。就奖励的方面而言，要对那些认真实施《城乡规划法》，在城乡规划活动中作出了重大贡献的个人和单位给予奖励。对此，《城乡规划法》第十条已经作出了原则性的规定。应当以第十条作为依据，建立并完善实施《城乡规划法》的奖励机制。就惩罚的方面而言，除了《城乡规划法》已有的规定，还应当完善惩罚的程序，应当更多地借助行政之外的监督力量，譬如新闻舆论、民间团体、政协机构的监督，以及司法机关的监督。此外，检察机关作为专门的法律监督机构，也应当对《城乡规划法》是否得到了严格的实施，履行宪法与法律赋予的监督职责。