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李佐军:美国城市破产经验值得中国借鉴

时间:2013-07-31  来源:中国新闻周刊网  作者:国务院发展研究中心

 
李铁:被误读的城镇化 2013城市发展与规划大会
2013年4月29-5月5日 张家界城镇体系规划
难题与对策:城镇化的路径选择 长沙天心城市设计
 

记者:此次底特律申请破产引起全世界轰动,你认为,它对中国的城镇化有何警示意义?

李佐军:底特律破产,对中国的城市建设和城镇化推进,有重要警示意义。一个制造业城市的兴衰与一个国家的发展阶段有很大关系,随着美国工业化的推进以及全球产业格局的重组,美国制造业的全球地位在下降,直接影响到底特律这样的制造业城市的发展。底特律在汽车产业衰落之后,没有随着全球产业格局的调整而及时转型升级。

我国目前正处在大规模的城镇化进程中,加速阶段大概还会持续近20年,与美国相比,我国城镇化进程要落后很多。然而,我国城市的超高速发展过程中也出现了很多问题,比如“鬼城”和“城市病”等。我国很多城市建设过度超前,超越了当地的发展阶段,超过了市场的需求,“鬼城”会造成地方政府巨大的债务压力。当然,基于我国的体制,国家可以通过印钞、发债、抵押融资、转移支付等手段平衡地方财政收支的缺口,但这会带来许多副作用和后遗症。

科学合理地推进城镇化需要以市场为主导,实现“人的城镇化”。人的城镇化需要有就业岗位,需要有产业支撑。随着消费结构的升级以及国际产业竞争格局的变化,城市产业必须与时俱进地转型升级。底特律没有培育汽车产业之后的接续产业,没有相应推进现有产业的升级,因而导致就业岗位减少,人才流失,乃至基本的居民流失。

记者:从目前来看,中国的哪些城市最有可能产生类似风险?

李佐军:有两类城市存在类似的风险。一类是资源枯竭型城市,我国有一批资源型城市存在资源枯竭现象,如何实现可持续发展是现实的挑战;另一类是对房地产高度依赖的城市。这类城市通过经营土地实现内部的自我循环,虽然可以实现短期发展,但一旦房价下跌,就会遇到很大风险。

记者:事实上,这两类城市的问题都可以归结为产业结构单一,要么过度依赖资源,要么过度依赖房地产,而缺乏系统的产业支撑。

李佐军:没错,产业是一个城市发展的基础。城市居民生活水平的提高,就业问题的解决,城市财政收入的来源,城市基础设施的推进,都依赖于产业的发展。只有产业得到发展,并与时俱进的地推进产业转型升级,政府、企业和个人等城市主体的正常收入和发展才能得到保障。一旦产业衰落,或者是接续产业发展、产业转型升级跟不上时代的步伐,就会对一系列的城市的各个主体产生或直接或间接的不利影响。

比如,对政府来说,政府的财政收入会减少,负债压力增加。对企业来说,企业面临生存问题,市场需求和配套环境都就会受影响,企业的企业的盈利能力和竞争力也会受影响将下降。对居民而言,产业发展不起来,就没有就业岗位,生活水平会下降。对社会来说,整个城市还会出现治安问题,居住环境安全系数下降。所以产业出问题,各个城市主体都会受到或直接或间接的影响,最后这个城市就会走向衰落,除非它能找到新的转型升级出路。

资源型城市,尤其是资源将要枯竭的城市,它们往往产业结构单一,且产业高度依赖本地资源。在资源充足的时候,整个城市也很兴盛,一旦资源减少,城市的活力和发展后劲就没有了,我国很多城市处于这种状况,跟底特律有相似性。而房地产依赖型城市涉及面更宽也类似,城市的制造业、服务员服务业、高新技术产业等没有很好地发展起来,而是只有靠建房子房地产来支撑它的其发展,这在一些城市开发区、新城区,或者郊区卫星城、卫星镇都有这种情况很普遍。

在经济形势很好、房价上涨的时候,这类城市很风光。经济形势很好,但没有永远涨的房价,一旦房价不涨了或者下跌了,这一类完全依赖房地产及其相关行业发展的城市,就会面临很大的问题。

底特律实际上就是依赖汽车这个单一产业。后来,在全球产业格局变革的过程中,底特律没有经受住冲击,整个城市赖以生存的支柱产业出了问题。德国、韩国凭借它们的汽车质量,保持了汽车行业的地位,新兴国家又抢过来一些市场,在全球产业格局变革的过程中,底特律没有经受住冲击,整个城市赖以生存的支柱产业出了问题。中国的一部分资源依赖型和房地产依赖型城市,同样可能出现跟底特律一样的情况。

记者:最近引起关注的“神木事件”是最好的例子,它靠神府煤矿发家,迅速从国家级贫困县跻身为全国百强县,现在却因经济形势下滑出现财政困难。这些资源型城市如何实现升级换代?

李佐军:神木是典型的资源型城市,而且是后发的资源型城市,整个榆林市都是,那里靠丰富的煤炭资源迅速发展起来,因人口密度低,所以人均收入都很高。在煤炭行业发展不错的情况下很有钱,就设计了比较高的福利,包括免费医疗、免费教育等,现在遇到大环境的变化,中国经济增速下滑,重化工业行业受到严重冲击严重,煤炭需求大规模大幅降低下降,煤炭的价格下跌,造成很多煤炭企业亏损甚至破产,政府的财政收入大规模大幅度减少,原来按照比较高福利水平设计的保障体系就难以为继,从而因而引发社会矛盾。

这类城市确实遇到了难以逾越的坎,很多问题自身摆不平,比如资金链断裂,社会稳定无法维持等。它们未来的发展,要靠三个因素:一靠自救,二靠外部支持,三靠经济形势好转。一些资源枯竭型城市也希望确实需要中央政府和上级政府给予对他们转型升级提供某种的政策支持,国家发改委也已定了很多“资源枯竭型城市”作为政策支持对象。这些城市未来的前景,一靠自救,二靠外部支持,三靠经济形势好转。

 
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