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李铁:推进城镇化改革的实现方法和路径

时间:2013-03-11  来源:凤凰网城市  作者:中国城市和小城镇改革发展中心

 
李铁:被误读的城镇化 2013城市发展与规划大会
2013年4月29-5月5日 张家界城镇体系规划
难题与对策:城镇化的路径选择 长沙天心城市设计
 

城镇化作为未来中国经济发展的最重要动力,无疑是近期最受关注的话题。中国走什么样的城镇化道路、城镇化是否又是一场造城运动、城镇化是否必然导致房价上涨,这些都成为了舆论关注的焦点。

发改委城市和中小城镇改革发展中心主任李铁专栏文章:在城镇化进程中,改革难度较大的诸如:涉及上亿人口的户改、土地出让制度改革和城镇行政管理体制改革,可考虑分期分批制定长期目标,稳步有序解决。而矛盾较小的例如,已在城镇长期定居就业、举家迁徙的外来人口,应该一次性放开解决。既可以减少城市户改的压力,也会由于彻底解决了长期积累的矛盾,获得这批人对改革政策的拥护。

文章摘录:

推进城镇化改革的实现方法和路径

文/发改委城市和中小城镇改革发展中心主任李铁

尊重规律,前提是要下决心。尽管我们都知道推进城镇化的改革面临着重重阻力。但是,如果决心已下,只是方法和实现路径的问题。好在十八大已经明确地提出了要推进户籍管理制度改革的问题,但是落实到具体操作层面上,肯定还有漫长的路要走。

2012年的国务院有关文件已经明确地提出了,户籍管理制度改革是中央事权。这当然是释放了明确的信号,面对各地各城市的阻力,面对城市居民的反应,面对如此艰难的利益结构调整,仅仅是靠温和的方式是远远不够的。因此当前推进城镇化的改革必须要在中央大政方针基本明确的前提下,要通过强制的办法来推进,否则在地方利益的软阻力下,很可能结果会功亏一篑。2001年中央和国务院就明确放开县级市以下的户籍管理制度限制,允许农民在保留承包地的前提下进城落户。此文件除了解决1000多万当地农村居民进城镇落户外,对于外地农村人口甚至是城镇人口进城落户,几乎没有发生什么作用。所以,任何一项改革,不能是颁布一个文件就了之,要有强制执行力。推进城镇化的改革,要有中央和国务院的权威。

要善于利用行政资源对推进城镇化改革坚决的地方给予利益补偿,以此调动各级城市政府改革的积极性。改革政策的落实就是要奖惩分明。虽然是向市场化过渡,但要学会以传统的方式推进改革。户籍制度改革关系到上几亿农民和城镇间流动人口,涉及到输出地和输入地的转移支付等利益关系的分配,也涉及到改革的城市因分摊外来人口过多而造成的公共服务支出水平下降的问题。中央可以拿出一部分财力补贴改革积极的城市,也有利于通过利益分配机制调整利益关系,缓解社会矛盾。

要把改革攻坚和阻力较小的改革分头推进。在城镇化进程中,改革难度较大的诸如:涉及上亿人口的户改、土地出让制度改革和城镇行政管理体制改革,可考虑分期分批制定长期目标,稳步有序解决。而矛盾较小的例如,已经在城镇长期定居就业、举家迁徙的外来人口,应该一次性放开解决。既可以减少城市户改的压力,也会由于彻底解决了长期积累的矛盾,获得这批人对改革政策的拥护。我认识的很多人,都已经是城市白领,甚至在重要的事业单位担任一定的领导职务,或者是中小企业家,由于没有户口,对社会怨气很大。他们已经对城市贡献很多,把他们尽快地一次性纳入城镇化进程,应该是现在难得的一次对社会群体利益释放的利好政策。据统计,在城镇举家迁徙地外来农村人口就有接近4千万。如果包括城镇间流动人口,可能还要增加几千万。西方国家对于外国移民还要定期实行大赦。我们的户籍制度僵化了50多年,应该有一次较大规模的赢得民心的户改动作。

要充分利用我国的城市管理特点,在城市管辖的行政区域内,调配资源,解决人口的空间配置和整合。目前我国各大城市由于感觉到人口膨胀的压力,纷纷提出合理控制城市规模的建议。其实,相对于城市管辖的行政区域,我国的大城市人口并不算多。特大城市周边的中小城市和建制镇还有较大的吸纳能力。北京市有2100万人口,其实其中有一部分人生活在周边的市辖区和建制镇内。这些市辖区和建制镇还有较强的吸纳能力。如何通过市场化的方式,给与这些实际作为独立城市的市辖区和建制镇更多的发展权,并通过轨道交通把这些城市与北京的主城区连接起来,应该从规划上予以统筹。这种方式应该是高等级城市户籍改革的方向,而不能以主城区压力过大为借口,排斥整个行政区的外来人口。

要承认我国城镇化发展相对落后的现实,降低各城市盲目追求政绩效果的发展预期。这里既涉及到公共服务水准制定标准过高的问题,也涉及到基础设施建设贪大求洋的问题。也就是说,要降低城市的门槛,给外来人口提供与他们收入、教育水平相适应的生存空间。广东已经允许外来人口自办民办学校,仅东莞市,百分之七十多的农民工子女在民办学校就学。而我们的一些城市,既不允许降低办学标准,又不能全部解决外来人口入学问题,而以此为借口排斥外来人口。城镇化的改革要求以实事求是为准则,面对如此众多的农民进城落户,享受同等公共服务水平,很难一蹴而就达标,还是应该有一个循序渐进的过程。

城镇化的改革要突出重点。放开户籍管理体制,从解决长期举家迁徙的外来人口入手是重点。提高农村征地补偿,逐步实现农村集体土地同权同价参与城镇开发也是重点。改革城市间的行政管理体制,降低设市标准也应该是重点。中国现有6.9亿统计上的城镇人口,只有658个城市,显然城市的比重相对于人口来说不相适应。即使我们把全部近2万个镇全部设市,我国的城市也不算多。从现实来看,解决设市问题,也有利于调动中小城市加快户改进程的积极性。据统计,我国镇区人口在5万人以上的建制镇有754个,率先把这些经济实力较强、镇区人口已经形成一定规模的镇改“市”,我们的城市数量也就在1400多个,至少比现在的城市数量多了一倍多。如果在户改的同时,实行设市的改革,也算是在推进城镇化的城市行政管理体制改革中迈出了实际的一步。而且也会受到这些城镇政府的强烈支持。

要尊重地方在城镇化改革的首创精神。要把顶层设计和地方实践相结合。近些年各地在推进城镇化的进程中,多多少少都进行了不同程度的改革。有的是着重于长远目标,有的是受利益驱动,但实际效果可能对未来的改革经验的总结起到了良好的按照作用。我们在坚持了十几年的改革试点实践中,许多好的经验最终都转变成了国务院的有关政策。例如乡镇合并,取得了减少行政资源扩张的好作用。户改也是在多年的试点经验总结中才逐步出台。地方行政管理体制改革中,95年由国务院十一个有关部委在小城镇方面实现的探索,积累了很多经验。有的虽然曾经因各级政府的阻力而倒退,但经过多年的又被地方政府重新实践。值得一提的是浙江开展的小城市试点,就是力图重新划分市镇的事权,为新兴的以建制镇为基础的中小城市发展提升活力。然而政策还是仅停留在地方层面,关键的设市问题仍未得到解决。

推进城镇化的改革涉及到方方面面,实际上是一场全面深刻的社会变革。这里不仅仅是户籍管理制度改革、土地管理制度改革和城市间的行政管理体制改革,还要涉及到中央和地方各级政府的事权划分;分税制改革如何深入到地、县、镇;城市基础设施的融资和运营的管理改革;如何提高服务业发展的有关政策措施;城市规划体制的变革等等,因篇幅有限,不能一一赘述。我们既不能把改革想的过于简单,同时还要坚定信心,坚持不懈地推进改革。前提是要尊重国际和国内城镇化发展的普遍规律和特殊规律。在两者有机结合的基础上,寻找好得到改革方法和实现路径,才能达到城镇化改革稳步有序的推进效果。

 
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