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周其仁:“政府主导的城镇化”呼之欲出

时间:2012-11-19  来源:经济观察报  作者:北京大学国家发展研究院

 
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2013年4月29-5月5日 张家界城镇体系规划
难题与对策:城镇化的路径选择 长沙天心城市设计
 

城乡中国

周其仁

北京大学国家发展研究院教授

qrzhou@gmail.com

本系列前面几篇,分别探究了“城市土地国有化”以及“城市设立模式”的来龙去脉。加上更早我们讨论过的“国有土地使用权的市场转让”(见“城乡中国系列评论(22)至(25)”),共同铺就了我国城市化道路的制度基石。本文综合此三项体制的整体特征,掂量其长远的影响。

整体特征就是一句话,即“行政垄断的土地市场化”。拆开来有两个要点:其一,土地使用权可以合法地在市场里流转;其二,土地的市场化流转,被行政权高度垄断。让我们先分开来简要地点评一下。

与1988年以前不同,近二十多年来我国的土地资源终于可以合法流转了。原来是不可以的。还不是一般的不可以,而是严格禁绝。土地租赁、买卖行为,甚至要入刑法治罪。背后的观念,是把土地买卖(流转)看成是几千年中国农民分化、贫困、造反、动乱的经济根源。那可是所有恶行中的恶行,所以在政策与法律上一点口子也不开。虽然50年代土改后的法令,承认农村的地权经过再分配之后,农民有出租、买卖的权利,但紧接而来的集体化,事实上再也没有给农民流转土地留下合法空间。国有土地呢?只有划拨、白用,也从来没有讲个价钱流转这一说。

土地流转是改革开放逼出来的。先是农民转去务工、经商,承包的土地要转手,中央政策响应,允许“有偿转包”,其实就是土地流转。后来境内外个体、私营企业兴起,要占地发展工商业。因为都不是国有单位,没有划国有土地给民企用的理由。于是在开放前沿的深圳市,率先引入香港的土地批租制,开启了大陆土地合法流转的新时代。

其实也没有完全与传统彻底决裂。第一,允许流转的只是土地使用权,不是“土地所有权”,后者依旧不得流转;第二,既然只转让使用权,就有“期限”的规定,当时定下来的几种转让期限都不长久,更非永久;第三,转让到期之后如何处理房地关系,当时没有清楚的交待,后来的《物权法》做了局部处理,但还是给“更聪明的后人”留下了尾巴。这也许可以让传统观念勉强接受,因为一旦土地使用权的流转发生“问题”,不流转的所有权再把它收回来就是了。

如此有限的土地转让,对资源利用发生了积极影响。土地问题与很多资源利用问题一样,所有者或在位的使用者,并不一定总是最有效率的。制度禁绝转让,土地资源的利用效率低下,对我们这个人多地少的国家当然很不利。更重要的是,土地不断转向利用效率较高之手,会带来土地增值的预期,使土地融资成为现实。譬如现在每年高达万多亿的“土地出让金”,离开土地的合法转让,根本无从想象。这也是在渐进改革的路上,土地流转制度终于站住脚的经济诱因。

但是迄今为止我国的土地流转市场,在合法的制度层面却以国有土地为既定前提——惟有国有土地,才能合法进入市场流转。我们探查过了,这件事情本来似乎并没有清楚的“顶层设计”,因为早年开放引入外资之际,深圳和珠三角一带转让给外资企业利用的土地厂房,不但有国有土地,也有大量农村集体土地。可是当实践经验上升为政策和法律时,“国有土地”与“集体土地”双轨流转的现实,却被净化为“唯有国有土地才可以流转”的单轨。

个中的一波三折,我们也探查过的:1987年12月1日,根据国务院的指导意见,由国家土地管理局和国务院法制办组织试点,在深圳拍出了土地流转的天下第一槌(拍卖的是国有土地);是年12月29日,广东省人大常委会通过《深圳经济特区土地管理条例》,规定“特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”(限定“特区国有土地”);第二年全国人大通过了对宪法第10条的修正案:“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地,土地的使用权可以依照法律的规定转让”(去掉了“特区国有”的限制,变成“(一切)土地的使用权”皆可“依法转让”)。可是再过两年,国务院于1990年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,却仅仅只为“城镇国有土地的转让”提供了法律根据。以后还有没有一部“农村集体土地出让和转让条例”呢?再也没有了。

于是,尽管农村集体土地的转让、包括非农地的转让在实际上早就无日无之,但在合法框架之内,却唯有国有土地流转才具有法律地位。至于为什么实践的法律表达,很快从“土地的使用权可以依法转让”迅速收窄为唯有“国有土地的使用权”才可以转让,根据我们探查:土地融资的机会集中在城市,而根据1982年宪法,“城市土地”再不是公、私并立,也不存在国有和集体所有两种公有制,而是全部的“属于国家所有”。

始于1987年的城市国有土地公开的市场化转让,很快显示出处于合适位置的土地资源,具有何等巨大的市场价值。当年深圳第一幅8800平米土地的拍卖之价不过525万元,应该没有人料到20年后全国的国有土地出让金,每年居然以万亿人民币来计。事实上,这也是唯国有土地才能合法流转的“垄断收益”。因此不难理解,非国有土地不但再也没有获得平等的市场准入的机会,反而屡遭行政禁令,彻底与公开的市场转让绝缘。可见,在超额的土地市场化利益面前,连“法律面前人人平等”的宪法精神也不能不退避三舍。

国有土地的市场化让政府与土地结下不解之缘。老计划体制下政企不分的特征还远未根除,大大小小的行政权力机构又被笼罩在“政地不分”的色调之中。至此,土地何止是一般意义上的“财富之母”?它还是政府财力之母、是最有力的政府融资杠杆以及一切政府项目和政绩不可或缺的载体。反映到宏观上,中国甚至出现了与“银根调控”并列的“地根调控”。

“土地饥渴症”在体制内蔓延开来。其动力机制十分简单:由于国有土地入市才造成土地市值的急速上升,所以政府掌控更多的国有土地,就意味着更多的融资机会和更强的财政实力。这也推动了城市扩张,因为“城市的土地属于国家所有”,只要增加城市数量和扩大城市规模,自然就有更多的土地被纳入国有的范畴,成为可出让土地的庞大的储水池。至此,“整县改市”也有了新的经济意义,刺激点不再仅仅是行政级别、城市财政和官员编制方面的提升,更为决定性的,是可合法入市的国有土地的增加。反正我国“城市设立模式”也是高度行政化的,以“设市”为跳板,政府的行政权力大规模伸向土地财产。

这样看,“唯国有土地才可市场化”,赋予“城市土地国有制”与“高度行政化的设市模式”以新的生命冲动。三足鼎立,只等另一件利器即政府的征地权出手,“政府主导的中国城镇化”很快就呼之欲出。

 
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