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李铁:城镇化需要利益结构调整

时间:2011-12-02  来源:《财经网》  作者:中国城市和小城镇改革发展中心

 
李铁:被误读的城镇化 2013城市发展与规划大会
2013年4月29-5月5日 张家界城镇体系规划
难题与对策:城镇化的路径选择 长沙天心城市设计
 

城镇化问题经历了一个十年周期之后,再一次吸引了众多专家、公众以及媒体的眼球。中共十七届五中全会决议又把城镇化问题提高到了一个战略性高度。但我感觉了解城镇化真实含义的人并不是太多。因为城镇化问题确实已经直接涉及到城乡居民个人的利益关系,正因如此,有关政策在不同人的眼中,竟然成为不同的表述。

中央政策已表述得十分清楚,城镇化的实质,就是农村人口向城镇转移,城镇化的主体是已经在城镇长期就业和居住的外来农民工。只有解决了他们与城镇居民同等的公共服务问题,才能促进他们把消费重点转向城镇,才能促进城乡稳定、和谐发展,才能达到“减少农民,才能富裕农民”的农村发展战略目标,才能真正实现拉动内需的效果。

但是,一些地方政府官员仍然认为,城镇化就是城镇发展,就是要在现有城镇居民生活条件和质量改善上锦上添花。一些学者则认为,城镇化就是现代化,应该向发达国家看齐,解决所谓生态问题、宜居问题、低碳问题等等。还有的学者更是把城镇化理解为城市发展道路选择问题,因此也就出现了所谓大中小城市和小城镇发展道路的争论。

户籍制度和公共福利

中央政府提出城镇化政策已经十几年了,但是许多政策由于各类群体认知的差异,以及利益纽带的纠缠不清,使得城镇化始终很难有实质性的进展。因此,在当前这一特定的时刻,有必要把城镇化的来龙去脉说得清楚一些。

城镇化在其他国家,从来没有成为中央政府关注的内容。现有的国际研究只是对城镇化进程的历史做出总结和评论。因为在世界上长期限制人口自由流动的国家只有中国、朝鲜和贝宁。

中国实行城乡分割的户籍管理体制,源于上世纪50年代末。原因是在国际封锁下,通过户籍制度把农村人口强制地限制在土地上,以提供低价的农产品,以利于维持城镇人口的低工资和低消费,从而实现国家的工业化积累。改革开放初期,由于中国长期为农产品供给的问题所担忧,担心城镇人口过多,农产品供给不足,所以没有及时地打破城乡的户籍管理制度。以至于改革开放30年来,城镇的迅速发展和城市投入的大幅度增加,固化了现有的城乡居民的利益关系,使得破除现有的体制障碍,难度增加。

户籍管理制度的特点,是通过户籍决定公共福利制度和公共服务的分配关系。在中国改革开放前,城镇人口可以因为户籍关系,获得非农就业的机会,获得农产品和轻工业品的票证供给,甚至包括一部分就业职工的住房分配。而农村人口可以通过户籍,获得集体分配的农业用地和宅基地。在城镇,户籍所在地政府决定着城镇福利的分配。而在农村,集体经济组织决定着生产资料和集体福利的分配。因此,这种不同的公共利益分配,使得中国的福利分配制度被城镇和农村集体经济组织分割了。

改革开放后,农村的大包干,城镇的一系列改革,在特定的体制条件下和差异的发展进程中,使得城市和乡村的发展差距日益扩大,而城镇之间发展水平的差距和村集体经济组织之间的发展水平差距,也在日益加大。发展差距导致了公共服务和社会福利差距也在加大。而所有这些差距都因为户籍制度,在空间上被分割和固化了。例如,城市间人口是不能自由落户的,除非公共服务和福利水平是对等的。农村集体经济组织之间人口的落户,涉及到了集体土地的供给和集体财产的分割,也受到了严格的限制。农村人口不能进入城镇落户,除非因为土地的征用或者是有足够的财产。而城镇人口也无法进入农村落户,是因为集体无法分配土地和分配集体的福利给新增人员,除非因婚姻关系等。以上描述,我们看到了户籍管理制度的原貌,是附加在户籍制度上的各种公共福利关系和财产关系导致了利益的相对固化。

而在这些利益关系之中,差距最为明显的是,发展水平较快的城镇和农村,东部沿海地区与中西部地区。无论是城市之间、城镇之间、还是城乡之间,或者是农村之间,都存在着鲜明的利益差距,这些差距不是体现在个人之间,而是较大规模的群体之间。不是体现在个人财产的差距水平,更多地体现在公共群体的服务和福利的差别。很多年来,我们都在试图探索,能否打破这种附加在户籍制度上面的利益关系。城镇化的问题,只是把矛盾的焦点对准了城市和乡村。其实这类矛盾不仅仅体现在城市和乡村,更是表现在所有的被行政区划所分割,或被农村集体经济组织分割的不同利益群体之间。问题的最大焦点在于群体规模,在于群体的利益也是公共的。

如果我们暂时淡化农村之间的公共福利的差别,毕竟相对于城乡之间的差别,总体上来说它还是可以忽略不计的。解决农村问题的根本出路,是不是在于要打破城乡之间的户籍管理制度障碍呢?如果我们看到置身于其间的城市发展速度,亲身体会到城市发展水平已经在直追发达国家,在这样的现实状况中,再来看待城镇化所带来的一系列问题,就不是那么容易解决了。

中央政策的目标,是要通过城镇化来拉动内需,破解当前国际经济危机所带来的压力;同时也要从中国的长远利益出发,解决城乡矛盾,促进农村发展。主要矛盾集中在,先让农民进城定居和消费,才能实现拉动内需最直接的效果。

从实际上分析,我们有两类农民,一类是城市郊区的农民,另一类则是外来的已经在城镇就业和居住的农民工。哪些农民最容易进城直接带动消费需求,哪些农民最有动力和愿望进入城镇,享受城镇居民同等公共福利呢?

如果说是当地农民,他们不愿意进城,因为城市的发展使得他们有着分享土地价值增加的预期。问题是,城镇政府需要先低价获取土地,之后才是公共服务的均等化。但是这些农民经过精打细算之后,不愿意放弃土地,因为土地的级差地租收益远远超过公共服务的收益。

对于外来农民工,他们已经在城里过着最简陋的生活,却从事着城镇最不可缺少的工作。他们在这里没有土地,城镇政府在这里没有预期土地的增值收益,但又要为他们的公共服务埋单,就必然降低现有的城镇居民的公共服务水平,这是外来农民工较多的城镇政府最不愿意面对的现实。

中国2009年有1.453亿跨区域流动的农民工,有2000万当地农民,他们都被统计为城镇居民。未来的城镇化问题,也就是这批农民是否能够在城镇落户,无条件地享受到城镇居民同等公共服务的问题。

认识的分歧在哪里

在很多讨论中,专家、学者和政府官员基本上都支持城镇化,但是对于城镇化的实质却有着如此之大的分歧。原因并不在于人们不想明白城镇化的实质,而在于利益决定了观念甚至决策的走向。

举一个简单的例子,乘电梯。电梯一定是高层建筑的公共服务工具,理论上应该是对所有人开放的。但是从心理学的角度分析,上了电梯的人不希望更多的人进入电梯,因为一要增加空间的拥挤度,二要增加楼层的停靠次数,三还会影响电梯内的空气质量,等等。对于城镇化问题的理解也是如此。已经在城镇内享受到公共服务的人不希望更多的人分享同样的服务,特别是不愿意更多的所谓低素质、低收入的外来农民工和城镇居民享受同等的公共服务。城镇也等同于一个电梯,如果增加了乘电梯的人数,电梯的设施改善速度没有跟上,人们会抱怨乘电梯的人太多,物业的管理水平太低,开发商在建楼房时设计的电梯数量太少,质量太差,等等。当然城镇比电梯要复杂得多,城镇化问题也不是一个电梯理论就能涵盖的,但问题的实质却是一样的。

城市的政府管理者自己住在城市里,既是城市的居民,又在很大程度上受到城市居民舆论的影响,还要受到人大的监督,而所有这些人基本都是代表城市居民的利益。因此,在考虑城市发展的时候,肯定会把城市居民的利益放到首位(这里不涉及政绩观问题)。他们理解城镇化的时候,更愿意把城镇化理解为政府对城市公共设施的投入,理解为城市的发展和建设。

如果考虑到土地因素和郊区农民在土地问题上有一定影响力的话,当地郊区农民也是他们不得不考虑的对象之一。但是首选还是城市城区的建设和发展。如果你到了某个城市听取市长对城市发展的介绍,他一定会沾沾自喜地说,由于城市化的发展,这些年城市的建设水平有了较大的提高。对于外来农民工的问题,一般是避而不谈的。

学者也关心城市的发展,他们对于城镇化的理解大概表现在两个方面。一方面,他们认为发达国家都在发展大城市或者特大城市,为什么中国反而提出中小城市或小城镇的发展呢。他们没有看见发达国家的人口是自由流动的,政府不限制任何人在各类城市自由地选择落户,政府只是根据城市人口的数量和收入水平差距,来解决新增人口的公共服务问题。

人口向大城市流动的前提是自由迁徙,中国恰恰在上世纪50年代末否定了人口自由迁徙权。尽管学者们提出大城市的发展理论,忽视了人口,特别是低素质人口应该向哪一类城市流动,显然只是支撑了城市管理者的需求,就是政府的投资应该向大城市投入,至于农民如何进城落户,则不在考虑范畴之内。另一方面,当你询问某个著名学者,关于农民工是否也可以大规模进入到他所居住的城市时,作为一个城市的居民,他可能会不假思索地告诉你,大城市已经膨胀了,还是应该鼓励他们到别的城市去。这就是利益导致的一个基本反应。

超越了一般的城市决策者的行政管辖区域范畴,很多人都会提出一个观点,中国不能走很多中等收入国家或者发展中国家城市化进程的老路,即中国的城市发展不能出现大量的贫民窟。他们假定,如果政府放任了农民进入城市,其他国家的城市病,就会在中国的城市重演,例如严重的环境污染、黑社会泛滥、城市景观会受到严重破坏、治安问题会特别突出等等。因此从这个意义上,限制农民进入城市,显然是属于中国特色的城镇化道路“成功的”一面。而对允许人口自由流动的国家,显然没有避开这一城市发展阶段的必然过程。现在的巴西、印度、墨西哥如此,发达国家19世纪和18世纪甚至20世纪初也是如此。中国人口有13亿,所面临的城镇化问题更为严峻。

 
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