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特色小镇建设“井喷”式扩容 应理性规划

时间:2018-04-23  来源:经济参考报  作者:张利民

 
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当前,我国部分特色小镇的发展模式和路径探索已取得一定成效,但更多的特色小镇面临生存的考验。国家发改委规划司司长陈亚军近期指出,特色小镇发展存在诸方面的问题,包括概念定位不清晰、盲目发展引起质量不高、同质化无特色、政府主导下市场程度不够、注重形象工程、盲目举债加大风险、房企过度参与带来地产化。对此,国家发改委发文表示对国家级特色小镇进行定期测评并优胜劣汰。

特色小镇“井喷”式扩容

研究机构克而瑞的统计数据显示,目前省级特色小镇、企业主导建设的特色小镇等总量已达2000个左右。特色小镇总量爆发背后是地方政府、社会资本合力推动所形成的结果。

早在2016年7月,住建部、国家发改委、财政部公布《关于开展特色小镇培育工作的通知》,其中提出,到2020年,我国将培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。

在克而瑞的数据中,有20多家房企公布了小镇战略计划,包括绿地、华侨城、华夏幸福、碧桂园等,签约总数已超数百个。2018年3月,国家发改委印发《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》,其中提出,对已公布的两批403个全国特色小城镇、96个全国运动休闲特色小镇,开展定期测评和优胜劣汰。

去年,浙江省率先启动优胜劣汰机制,部分省级创建、培育的特色小镇遭到警告、降格甚至被淘汰。背后原因多样,主要表现在主打产业引进、扶持和招商等方面后劲不足,没有突出特色产业。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎近日表示,特色小镇发展存在多个风险,包括小镇建设的房地产风险、政府过度负债风险、低质量规划带来的生态环境风险,以及可持续运营的风险。

地方政府把特色小镇作为融资平台

冯奎认为,目前特色小镇最大的风险是房地产化。房地产化的风险又会滋生出低质量规划风险、可持续运营风险和金融风险等一系列风险。很多房地产企业转向做特色小镇,但缺乏对特色小镇内涵和概念的理解,缺乏产业运营能力,对生态环境和社会发展方面的认识也不够充分,导致把特色小镇项目当作房地产开发项目。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任徐林曾提到,一些地方政府大包大揽,把特色小镇作为融资平台来打造,希望利用特色小镇扩大当地的固定资产规模,推动当地GDP的增长,甚至还出台了特别考核,形成一哄而上的局面。

中国区域经济学会副会长肖金成也表示,地方政府想通过特色小镇来发展自己的产业,但如果吸引不来产业,小镇可能会变成空城。他说,从国家发改委起初的设想来看,应先有产业再有小镇,通过产业聚集来规划建设小镇,再吸引人口,这是比较良性化的模式。但地方政府“反过来”,寄希望于通过小镇来吸引产业,即先建小镇,再吸引导入产业,但产业能否来是未知数,这是最大的风险。

上海交通大学经济学院特聘教授陆铭认为,特色小镇的建设和用地指标搭在一起,如果是存量土地的,那就就地发展,如果是新建的特色小镇,建设指标给到偏远的地方,那里不能形成特色产业,只能发展房地产。

巅峰智业创始人刘锋评价称,现在的特色小镇建设“热情很高但办法不多”,办法不多的主要表现是房地产化倾向和同质化趋势比较重,大家造一个概念,造城重视“物”,不重视人和内容,也就是重视传统的建设,硬件建设更多一些,内在的产业文化和生活形态还没有想得很明白。

国家发改委曾有数据测算,一个核心面积一至三平方公里的特色小镇三年投资一般为50亿元左右,对不少财力窘迫的地方来说,这一数目甚巨。投资后一般要维系八到十年的运营才可能实现盈亏平衡乃至盈利,这期间的持续投入也是不小的金额。

对于地方政府而言,以土地换资本投资是惯用之道,但现在的可用空间也在压缩。刘锋说,土地是真正的痛点,要建设一个特色小镇,面积不算小,涉及土地的规划报批报建也是比较长的过程,是不是在生态红线里面、很多政策的合规性等,是在具体操作过程中遇到的难题。特色小镇的建设会占用一些耕地、林地或其他性质的土地,新占地的合规性一般是比较难解决的事情,反过来影响融资和建设进展。

PPP模式曾一度是特色小镇建设的重要渠道,但也有局限。冯奎曾表示,并非所有的项目都适合PPP模式。PPP模式主要适用于特定类型的基础设施与公共服务,这些项目未来能产生稳定收益。特色小镇规模不大,最大的特点是对创新创业的生态圈要求比较高。作为一种商业运营模式,特色小镇+PPP目前来看成功的模式并不多。

 
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