优先发展中小城市和小城镇也会导致生产效率的降低。不断加大对小城镇的支持，导致部分农民工早退，这意味着劳动力从生产率高的城市流向生产率低的小城镇。日本就曾有过类似教训，1960年代日本劳动力大量进城，其增长速度一度达到10%以上。1972年田中角荣提出“日本列岛改造论”，从大城市疏解产业和人口到日本东北部和西南部，企图创造一批“迷你东京”。该政策是1970年代日本生产率趋于下降的重要诱因。

可能有人举出欧洲小城镇发展很好的反例。其实这分两种类型：

一类往往是大城市周边的小城市，属于大都市区内或周边的城市群、城市带的小城市，通过轻轨等一小时、一个半小时能到达大都市核心区，并不是真正意义的小城市。

一类是没有消亡且得到发展的。因为欧洲国家工业化进程很慢，100年、150年才完成。年轻人还没走光，退休的人又回来了。这些从城里退休回来的人是带着一生的积蓄、带着社保、带着现代城市生活方式回去的。所以这些小城镇又发展起来，而且实现了现代化更新。

中国的情况是在三十几年内快速工业化，小城镇的人口迅速流失，退休的人还没回去，大家都集中在大城市。加上中国地域辽阔，很多小城市不在城市群里，发展就会遇到困难。

西方的经验表明，小城镇不是没有发展机会了，但不是现在这个阶段，中国现在是发展大城市的阶段。

暂缓“城镇化”，确立“城市化”

为了中国城市化的健康发展，当务之急是放弃“城镇化”的发展思路，确立“城市化”的指导思想。在目前阶段，我们一定要发展大城市，不发展大城市，结果是房价飙升等各种畸形的情况，大家都受不了。

首先，尊重人口流动和大城市发展的客观规律，适时调整战略，以特大城市为龙头，以城际交通为纽带，带动都市区、城市群、城市带的发展，积极获取大城市化和城市群化的集聚红利。

其次，放开对特大城市的人口限制，以人口流动规律为客观依据，以科学预测的人口规模为基础，规划大城市的基础设施和公共服务，从而有效防治大城市病，同时通过“转移支付跟人走”等配套政策，保障外来人口享受平等的权利和公共服务。

采取行政手段控制大城市人口规模，会阻碍大城市集聚效应的发挥，降低经济增长，也必然难以奏效，关键是对其合理引导。日本就曾试图减缓人口向大都市区集中，但这种趋势有增无减。后来，日本在都市圈的框架下，通过发展副中心和卫星城的多中心发展模式，有效疏解了东京都心的功能（不是限制都心的规模）。

因此不能以特大城市主城区压力过大为借口，排斥整个大都市区的人口增长。我们要吸取日本、韩国等国的教训，还是应该顺应规律，顺应人的选择规律。

再次，对大批不在大城市周围或城市群内，也没有足够经济实力的中小城市和小城镇，在相当长时期，工作重点应是生态和文化保护，而不是规模扩张。政策层面，要加快社保全国统筹，放开城里人到小城镇甚至农村购房，逐步鼓励城里富裕的退休者向小城镇回流，加快城市现代生活对小城镇和农村的辐射。

小城镇在未来阶段也能发展，但是需要一个过程。比如，海南小城镇的发展可能是等到第一代有钱的人退休以后。

发展大都市区

中国大城市和特大城市正在进入以通勤联系为重要特征的大都市区化发展阶段。例如，目前每天有几十万居住在河北燕郊、江苏昆山的居民到北京和上海上班。东京大都市区（一都三县）通勤圈内3500万人口日均轨道交通发送量4074万人次，其中一半以上来自东京都以外50-70公里半径的范围。今后，中国也会有大量人口集聚到那些与大城市核心市区有着密切的经济社会联系、并且有一体化倾向的多向串状卫星城地区，即由传统蔓延式的大城市，通过轨道通勤体系转型成大都市区。通过最新的轨道交通等技术，形成一小时、一个半小时通勤圈，一个都市区就可能容纳更多人口，形成更大的规模效益和城市活力，我们的城市化就更健康，房地产供求更加平衡，而不是人为设限，不让你盖房子。

目前，多个大都市区的发展已经开始跨越行政边界。这就需要形成跨行政边界的城市化发展思路和治理结构。中国长期采取各行政区自上而下的垂直管理模式，缺少横向的经济合作与协调机制。土地制度、社会保障、财税制度、官员升迁等体制因素，使得都市区内各城市间存在复杂的利益冲突和区域内耗。这种重竞争、轻合作的城际关系，严重影响到了都市区的整合与协调发展，是都市区治理面临的一个突出问题。

美国大都市区解决内部的跨行政区划问题的改革主要有四种：一是中心城市与县政府合并，难度较大。二是成立双层政府体制，大都市区的主要权力向县政府集中，使其履行相当于大都市政府的部分职能。三是建立政府跨界合作机制，如建立区域委员会、签订政府间协议等。四是设立大都市特别区。比如，加州南海岸空气质量管理区成立于1976年，治理包括奥兰治县、洛杉矶县等4个县区，面积达27850平方公里，共涉及162个城市。

日本解决大都市区的跨行政区划问题的办法主要有：一是合并。二是不改变行政区划，通过事务委托、事务组合、区域联合、广域联合、共同设置机构、协议会等形式处理跨界事务。例如，“东京都市圈交通规划协议会”、“关东地方知事会”等。

要解决中国大都市区内跨越行政区划的协调问题，真正从“行政区经济”向“跨界区域经济”转型，我们建议可考虑采取以下方式：

一是根据实际情况，科学合理地划分各级政府间的职能分工，是实现大都市区有效治理的根本所在。二是尽快建立统计意义上的大都市区的界定标准并启动相关的大都市区规划。三是可设立跨界功能区或新特区。如优先设立跨界规划特别区，以此作为突破口。四是通过非正式的协议会来解决跨界治理问题。五是借鉴古代“巡抚”制度，成立一个比大都市区内各城市的行政级别更高的政府机构，以协调不同城市的利益冲突。中国特色的行政体制带来的问题，还要用行政体制来解决。通过行政区划的改革，打破行政区划限制，可能是一个可行之道。当特大城市发展到一定程度，设立小省、增设直辖市等，理顺特大城市与中央和所处地区的关系，尤其重视财政体制改革，这也是一个思路。当然，行政区划调整所涉因素太多，较为敏感，不要寄望于此。

此外，还可以在不同地方间形成系统性的合作协调机制。比如，把城市间的快轨连接起来，使人们能顺畅通勤、去大城市工作和消费等，最终实现协同发展。这可能是一种更有效的治理方式。

(本文作者介绍：综合开发研究院院长、北京国民经济研究所所长。)