香港学者公婷与吴木銮收集了《检察日报》2000-2009年公开报道的2802个腐败案例，其中土地腐败案急剧上升，由2000年的18件上升到2009 年的73件，占案件总数的比重从6. 43%上升至22. 60%。

在2013年以来被巡视的21个省份中，有20个省份发现了房地产腐败。

在行政诉讼案件中，数量排名第一位的是土地城建类案件。

规划腐败是土地腐败案件中的三大主要类型之一，与土地征收和土地出让“招拍挂”的腐败构成当前中国腐败的高发区。近年来的海口市规划局腐败窝案、湖南省长沙市规划局原副局长顾湘陵腐败案等，都是规划腐败中的典型案例。

《中国法律年鉴》数据显示，2007年和2008年城镇建设领域商业贿赂案件占全部商业贿赂案件的比例达45.1%和45.5%。

规划腐败不限于规划局

规划一般由各级政府的城乡规划局负责，因为《城乡规划法》将规划批准权由原来的规划局上收到同级人民政府，所以，规划腐败又不局限于规划局。

近年来一直研究规划领域腐败问题的郑州大学法学院讲师郑磊，将规划腐败归结为四个方面：第一，在规划编制环节，对外规划招标是腐败比较集中的领域之一，比如城市规划几条主干路或大型设施，设计图标包括评标，规划设计公司等行贿。

第二，编制完成后，转移到变更规划环节，也叫规划调整。“一届政府一届规划，规划就是墙上挂挂”。比如调整土地用途，原来是公共设施或绿地用地，变更为商业用地或住宅用地。或者容积率，增加建筑面积等，主要是房地产企业与相关部门利益交换。

第三，在执行规划环节，也就是规划许可。以房地产开发为例，需要建设用地规划许可、建设施工规划许可等，规划、住建等部门都可能在规划许可环节腐败。

第四，如果调整容积率，开放商就应向国土部门补缴土地出让金，出让金是根据容积率确定的，少缴或迟迟补缴，往往也是一笔糊涂账。

郑磊表示，当前的规划腐败主要集中在控制性详细规划的变更，尤其是土地使用用途的改变和容积率的改变。

按照《城乡规划法》的规定，城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。一般而言，总体规划由上级政府决定，比如国务院决定省级总体规划。总体规划多属于概况性的规划，腐败现象相对较少。

控制性详细规划则涉及土地使用性质、容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率，以及基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模等更具实际价值的指标。城市人民政府规划主管部门负责编制，本级人民政府批准，报本级人大常务委员会和上一级人民政府备案。由于控制性详细规划由本级政府就可以决定，人大和上级政府的监督相对缺乏，寻租空间也更大。

政府为何有动力调整规划？郑磊总结为三个原因，第一，城市发展的正常调整，过去的规划理念跟不上，需要调整。第二，腐败行为，出于利益交换调整变更。第三，政绩驱动型，比如为了城市整齐划一等，是扭曲政绩观下的行为。尤其是在当前的城市化浪潮下，造城运动不断，规划调整成为不可回避的环节。

“规划领域的腐败隐蔽性非常强，属于技术性腐败，民众不知不觉容积率就变了。”郑磊说。

规划反腐困局

为了解决规划腐败，国家有关部门采取了不少措施。比如为了堵住变更容积率的口子，住房与城乡建设部2012年制定《建设用地容积率管理办法》，而在此之前出台的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，也意在管控地方出现的规划腐败。从机制上，在地方设立规划监督员、强化规划委员会、增加公众参与等。

“过去十年，城市规划领域制定的许多规章和规范文件，立法背景之一都是为了反腐败。表现为行政进路和司法进路。通过在行政内部调整规划权的配置，强化行政程序和问责；在司法层面引入诉讼程序，鼓励当事人提起行政诉讼、申请国家赔偿或提起司法诉讼。”郑磊坦言，虽然经过努力，但规划腐败仍未得到有效遏制。基本的组织框架和治理思路已经明确，但在实践中却很难发挥作用。

规划局和政府仍是主导，法律规定的利害关系人参与讨论，没有什么效果，与其他行政领域的公众参与一样，最终只是形式化。公众参与无力与当前中国的造城模式有关。规划一般事先进行，规划之后才拆迁，而原有住民在拆迁之后往往并不回原地居住，谁会来此居住，也是不确定的，这就导致公众参与的主体不明确。

无论是规划的编制还是变更，比如调整容积率，都很难找到合适的监督主体。这也就是为什么很多业主搬到住宅后，发现实际情况并非与原有规划完全一致，因为规划调整在他们不知情的情况下已经完成了。

据郑磊介绍，过去开发商一般高价拿地，平摊到每平米利润很薄，所以开方商在拿地之后，已经在打调整规划的主意。“走正常程序申请规划调整很难，要么通过腐败形式，或者不申请就直接增加容积率，多盖一层，缩小楼间距等，如果相关部门查实，就交罚款，而罚款力度小，不足以形成威慑，最终导致很多小区公摊面积等与原有规划不符等问题。”

规划权集中在地方政府，变更的主导力量至少是主管城建的副市长，把国土、规划等部门召集到一起，才能完成调整，规划局的能力是有限的。所以，如何控制规划领域的腐败，不能只是局限于规划主管部门，更主要的是对政府权力形成制约。

司法之诉可以视为对政府规划权的外部监督，只是当前针对规划的诉讼仍存诸多障碍。

首先，个体以民事违约名义提起的私法诉讼并不多。一方面是开发商在签订合同时，通过格式条款，已经提前做了相应准备。另一方面，个体的诉讼动力不足。

其次，直接针对规划以及调整方案，是否可诉，在司法上也没能达到统一意见，因为控制性详细规划到底属于技术文件、公共政策还是法律规范，认识不一。

更是一个民主问题

“规划不只是技术文件，也具有法律规范的属性，一般认为规划就是一个图，是行政权的技术决策，司法上也迟迟无法进入诉讼。”郑磊认为应该首先明确规划的法律属性，这样也便于进一步增强城市规划的民主过程。

在欧美等国家，一般是交由地方议会制定城市规划。公民对控制性详细规划不服时，可以再行政诉讼中附带提请法院对其合法性进行审查。而在亚洲的日本、韩国等，包括中国，则是由行政机关来制定城市规划。

我国在制定《城乡规划法》的过程中，全国人大常委会内部也曾对城市规划权的性质产生分歧。总体而言，行政机关制定控制性详细规划的决策模式，正遭到越来越多的批评和质疑。

郑磊说，“城市规划不仅是一个专业问题，更是一个民主问题。”

在现有的制度框架内，郑磊认为首先应该将人大的监督权实质化。《城乡规划法》规定，经批准的控制性详细规划应该报本级人大常委会和上一级政府备案。有些地方还要求政府每年向同级人大报告规划的编制和实施情况。但是，无论备案还是报告，对审查的标准、内容、方式和效力等，均未有实质性的规定，人大对规划基本处于“只备不审”、“只审不表”的状态。

对于技术性较强的规划，人大是否有能力审查？郑磊认为技术性并不是人大监督的障碍，“就像预算一样，人大能够审核财政预算，审核规划也就没有问题。人大的能力不能等同于人大代表的能力，人大代表是政治代表，人大有很多机构，能力建设包括人大代表和办事机构的建设。”

增加规划的法律属性，也就意味着要对制定、变更的程序加以规范。在行政程序决策内部，关键是增强公众参与。公众参与可细化为参与权利、参与能力和动力激励机制，目前三个方面均不足。郑磊建议将公众参与的组织化建设作为突破口。

“城市规划不只是技术性问题，应该完成从技术论到民主论的转变。规划涉及民众与各方的多重利益，充满博弈，利益博弈的最佳场所应该是人大会议室，行政机关只是处理技术性个案。”郑磊说。