另一方面就是要遵循法治城镇化的道路。城镇化如果没有法治保驾护航，就很有可能成为再一次对农民的掠夺。到底应当怎么做，首先就是立法，而且，立法还不够，关键是要有守法的习惯，各级领导、各级政府、每个公民都要守法，这才是法治的关键。在社会保障方面、在农民待遇方面，包括城镇的财政、税收、金融、城镇的公共服务、公共产品的提供，都应当立法。

张英洪：我认为，推进法治城镇化要考虑五个重要环节：一是从立法环节上来说。凡是伤害农民权利的法律应该修改或废止。一方面，在长期的城乡二元结构的体系下，有很多的法律，包括《土地管理法》，还有一系列的政策法规，很多是不利于保护农民土地财产权利的，不利于维护公民的基本权利的。对这些法律，立法者应该坚决废除。另一方面，随着社会的发展，存在立法的滞后，法律有缺陷或缺失，有的社会实践没有相关法律。比如我们已经出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，但“集体土地上房屋征收与补偿条例”就一直出台不了。这样的例子很多。此外，虽然我们有了很多法律，但是十八届四中全会提出全面推进依法治国后，一些与法治理念不一致的法律，需要加快修改补充。如果这些法治问题不解决，我们就无法应对城乡不断爆发出来的千千万万个案。

二是从执法环节来说。一方面，现在一般强调要严格执法，良法是应该要严格执法，但不好的法律要修改，而不是严格执法。另一方面，存在这么一个突出问题，有的地方政府对农民严格执法，对百姓严格执法，而对政府自己，却不是严格执法。

三是从司法环节来说。司法关键是公正，但是这个环节上，涉及到征地拆迁问题的，普遍的现象是法院不立案，民告官很难，造成了大量的信访案件，造成了一系列的自焚事件、群体性的事件。有时拆迁者和被拆迁者都会成为牺牲品。

四是从守法环节来说。守法，一个是公民守法，一个是政府守法。公民的法律素质不高，不利于守法。但现实生活中政府不守法的现象也相当普遍。

五是从维权的角度来说。立法、执法、司法、守法、维权，这些环节缺一不可。农民权利受到侵害之后需要法律救济。但长期以来片面强调稳定压倒一切，有的地方信访部门搞指标管理责任制，层层加压，这就产生了一个怪现象，就是有关部门不是积极地解决人民群众反映的问题，而是全力去解决反映问题的人。这种治国理政的管理理念需要反思。

宋迎昌：就城市发展的角度看，建设法治城镇化，未来要解决几个问题：一是城市的地位靠立法保障的问题。计划经济高度集中的体制下，城市是没有地位的，一切都是听中央的，是垂直的体系。改革开放后我们做的事主要是扩大城市的自主权，一直到现在干的还是这个事。而自主权扩大到什么地步，收到什么地步，要靠法治保障。

二是城市之间关系的问题。我们的城市是按行政等级划分的，这种体制下我们发现中小城市的发展机会往往被剥夺了。

三是行政审批的法治化问题。目前的行政分级审批制度，也把许多中小城市的发展权剥夺了，因为层层审批、报批，耗时很久，为了发展可能就急功近利，先干起来再说，这就导致违规操作，这是非常普遍的问题。

四是基于城市治理体系的城市应该有立法权。每个城市都有自己的特点、自己的发展阶段，根据发展阶段和特点来制定自己的法律，应该有这样的立法。

五是应该保障农民的财产处置权。目前的城镇化是单向的城镇化，农民转变为市民，为什么不考虑市民下乡？双向才能融合。

六是立法保障外来人口在城市的权益。外来人口在购房、购车、教育、医疗、就业等方面都存在被歧视的问题。

城市管理同样需要法治跟进

中国经济时报：城镇化过程中存在的法治滞后或缺失的问题，实际上反映的是我们国家城市管理水平落后的现实。因此，在城市管理水平上，也亟须改进和提升。

向春玲：我研究城市管理，我认为国家大规模的城市建设时代已经过去了，已经进入了三分建七分管的时期。不论是对于快速成长中的城市还是进入成熟期的城市，这个趋势越来越明显。

那么，当前我们在城市管理中存在哪些突出问题？第一个问题就是城市的社会管理呼吁自治。城市治理，治理的主体应该是多元化的，有公共机构、国家政府参与的治理，也有民间、个人机构参与的治理。中央2004年提出社会管理的新格局是党委领导、政府指导、单位负责、社会参与。我们现实社会中忽视社会自治，政府统揽社会服务和治理，这样的一种格局没有得到根本性转变。

政府与社会关系的调整，我个人认为才刚刚起步。在城市社会治理方面，有一种趋势是社会管理中政府越来越强，而且财政投入越来越多，政府越来越无所不能。现在提出要社会治理创新，从各级政府来看，似乎都很重视这个问题，但是做着做着就变成了这个事中央要做，我们的政策怎么怎么样，就一杆子到底了，政府的建制日益庞大，财政支出日益增加。

关于法律的问题，我国有城市居民委员会组织法，农村也有村民委员会组织法，但是我们却把这些法放在了一边，居委会、村委会行政化严重。要依法治理城市，依法治理国家，忽视基层社会自治的倾向，就是目前城市管理存在的首要问题。

其次是现在的城市管理忽视法律保障，靠行政管理手段的思路还比较严重。那种执法人员无视法律，或者说城市管理人员执法过程中无法可依的问题也非常突出。例如我就碰到过这样的事：一次开车在北京T3机场的叉路口，我本来应该往T3机场送人的路上走，不小心走错了，退了一步，马上被执法的车拦住了，说你后退了，不对，我说我认罚，他说要扣证件，我的身份证都要给他，我说这个没有道理，你该怎么罚就怎么罚，身份证不能扣，我说你是谁，能否把证件拿出来，我要出差之后到你那里取，他说没有办公室，就在这里取，我说能肯定你两三天之后还在这吗？我说你是城管人员，应该有办公室，我到你单位去取你扣的证。他说我没有办公室，就到这里取，我就在这拦着，我说你有什么权力？后来我急了，就拍他的车子，他不让我拍(照)，这就是协管员。我就想，其他的老百姓不知道怎么样被城管管理。这些都需要法律来进行规范。

最后，城市的管理理念上，存在着强调维稳，而忽视社会公平与服务的倾向。上级部门对下级有维稳的政绩考核，这就变成了一票否决制，这种情况下，下级政府为了别出事、别出乱子，什么手段都用，维稳压倒一切，甚至压倒了公平正义。这种维稳的做法表现为：一是人民内部矛盾人民币解决，就是花钱买团结；城市内部管理小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决。二是维稳注重事后的高压处理，忽视事中的处理。这就激发了干群之间的矛盾，激发了群众对政府公信力的置疑，把群众推向了对立面。这些做法很多不是依法行为，这是当前在城市治理中存在的突出问题。

张英洪：提高政府的城市管理水平，就需要推动政府进行转型。它包括三个重点：一是从人治型政府向法治型转型。搞人治的话，只有统治者对老百姓的驯服，不可能有老百姓对统治者的驯服。

二是从管制型政府向服务型政府转变。长期以来，政府都是管老百姓的，现在需要的是服务型政府。我们早就提出了服务型政府的理念，我们党的宗旨是全心全意为人民服务，这个宗旨如果不转化为以宪法为统率的制度安排，建设服务型政府，就不可能将为人民服务的宗旨落到实处。建设服务型政府的过程就是法治建设的过程。

三是从无责型政府向问责型政府转变。政府做了很多事，有很大的权力，但是没有责任，这就做了坏事，却可以不承担任何责任。我们只有通过努力把权力关进制度的笼子里，实现对权力的驯服，才有可能解决所有的强拆问题。

城镇化中法治问题最突出的表现在于土地征收

中国经济时报：城镇化过程中，法治问题反映最集中的领域，是在土地征收中存在强征强拆现象，尤其是在农村，一些地方政府以城镇化为借口侵犯农民权利的现象普遍存在。

冉昊：讨论城镇化离不开农民问题，从私法的角度看，保障农民权利其实更多是所有民事主体人格抽象平等的问题，从而可以平等地进行交易，推进社会效率最大化，前者体现的是公平，后者体现的是效率。不过实际上，在现实的发展过程中，随着资本和权力的逐渐累积沉淀，这种抽象的平等已经越来越少，并会压抑实质平等。所以我们在呼吁给农民以公民权、平等人格、平等权利的基础上，要把农民的权利和保护问题细化。

成协中：城镇化涉及“土地的非农使用问题”，即在发展过程中，怎么样把一些土地从农业用地变成非农用地，这个过程中可能涉及到三个核心的问题。第一，主体是谁，即谁有权决定土地的使用性质转变。第二，土地的用途管制问题，要把农业用地变成其他性质的用地的话，是否应该符合对国家的土地用途管制的内容。第三，程序问题，即要将农用地变为非农用地的话要通过什么样的程序。