2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，这是中央首份颁布实施的城镇化规划。其中，在城镇化发展方面，规划主攻中小城市。内文提到，要完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。

在这样的背景下，近日广东省发改委和广东省住房和城乡建设厅组织制订的《广东省新型城镇化规划(2014-2020年)》征求意见稿出台。与2010年不同，广东这次也加入到了“镇改市”的行列中——2020年之前把珠三角地区符合条件的少数“巨型镇”升格为市，在不调整行政级别下赋予相应的经济社会管理权限，大力推进强镇战略。

根据广东省住建厅相关负责人解释，“镇级市”的设置并非行政级别的改变，而是以镇的属级建设小型城市，赋予城市管理权限和发展条件。过往，行政区划一直保持着“直辖市”、“副省级市”、“地级市”、“县级市”的四级以“市”为名。而“镇级市”的提出，意味着将有五级“市”。广东省社科院宏观经济研究所副所长成建三认为，今后珠三角“巨型镇”升格为市将成为主流。

华南师范大学三农与城镇化研究所所长胡靖介绍道，“巨型镇”升格为市后主要在三方面得到突破。“第一，镇的权力将会得到扩大，例如土地规划、行政审批，还有开发区招商引资等权力。‘镇改市’后就不用什么事情都向上级的县或市去汇报或审批，所以镇会有很大的积极性。第二，镇的财政独立性将增大。以前镇的财政可能更多依赖市、县的统筹。还有一个就是，‘镇改市’以后有利于城乡统筹。因为镇对本地的资源情况、人口情况、经济情况都更了解，这样就能规划协调好本区域城乡统筹的很多问题。”

对于珠三角符合条件的“巨型镇”拟升格为市，东莞外商投资企业协会常务副会长黄日荣认为对当地政府、对企业来讲都非常有好处。“东莞虎门、长安等镇的经济总量已与粤东西北某些地级市相当，称为‘市’当之无愧。但因行政等级原因导致在商事登记、项目工程审批及资格审核等方面不具备自主权，企业往往需要在镇和市两级政府部门间来回奔波，增加额外成本和支出。”

他还举了一些例子：比如在申请奖励资金或示范项目时，既要在地方政府部门备案，又需递交材料到市级单位审核，耗时过长。而很多具有地方特色的项目，因地方没有专项资金名额，在申请补助或奖励时需在全市范围内进行竞争，对某些中小企业而言难与其他大企业抗衡。

“镇改市”要注意放权的度

“巨型镇”升格为市在广东首度尝试，实施过程中涉及到多方面考虑。那当中究竟要特别注意什么事项?华南师范大学三农与城镇化研究所所长胡靖认为，广东在“镇级市”的改革时要谨慎处理“放权”的问题。

他提到，广东要根据镇的城乡统筹需要来决定放权的度。如果过度放权，有些镇为了经济发展更快，可能会把大量土地转为建设用地。“像珠三角某些地区，放权的后果就是镇可能都投资工业项目，而农业的份额则逐渐缩小，甚至耕地都没有了。”

若从宏观布局考虑，胡靖指出广东省在城镇化过程中还需有功能区的概念。“‘镇改市’不能只孤立地从镇的角度讨论，也要结合更大的地区统筹层面思考。例如，珠三角和粤东西北要各自有比较明确的定位，不能发展模式全部一样。这时，功能区的划分成为基础，加上‘镇改市’的协调发展，就分别从宏观、微观两方面都能兼顾。”

而广东省社会科学院社会学与人口学研究所副所长左晓斯则认为，“扩容提质”才是镇改市的本质内涵。“扩容是指通过构建现代政府治理体系、提高社会治理能力，扩展政府和社会的能力和容量。通过全新的规划和更大的投入，扩展市政基础设施的规模和覆盖面，提高基本公共服务覆盖面和服务水平，扩展和提高有效人口与经济承载力和容量。”

另外，提质是指通过政经分离、经社分离以及经济体制和结构改革，在改善基层社会治理结构、提高社区治理水平和质量的同时，实现(村组)集体经济的转型升级，实现经济结构、产业结构、企业结构和职业结构的转型提质。通过新老农业转移人口再市民化和农民工产业工人化，实现社会的再整合、再融合，实现市民素质的大提升，完成社会共同体的构建，推动社会文明和社会发展再上新台阶。

预测：哪些镇有望首批升格?

2014年7月，国家发改委、财政部、国土部、住建部等11个部委联合下发《国家新型城镇化综合试点通知》，试点对象将重点放在“镇改市”工作，通知要求每个省(区、市)选择不同层面的非县级政府所在地重点镇进行试点，数量控制在4个以内，这次明确提出人口10万以上的建制镇设市。

结合《广东省新型城镇化规划(2014-2020年)》的要求，哪些在珠三角的经济强镇能先拔头筹?广东体制改革研究会副会长、广州市社会科学院研究员彭澎说，目前东莞长安、虎门和厚街，及佛山的容桂、狮山和大沥这六个镇是试点“镇升市”的首选。这些镇的经济总量基础、辖区内常住人口总数，及积累的“升格”试点政策总量均与普通地级市相差无几。

台湾的“镇级市”

现在大陆所称的“镇级市”，在台湾的标准称谓是“县辖市”。

在台湾，根据《院辖市自治通则》和《市自治通则》两个草案将市明确分为“院”辖市、省辖市和县辖市3种，并明确规定各种市的设置标准。1950年，新颁布的《台湾省各市县实施地方自治纲要》全面改革当时岛内的行政区划体系，使县辖市和市辖区的行政级别与乡镇相同。同时规定了市建制的标准，县辖市的人口规模为5万。

上世纪60、70年代，台湾因经济发展迅速导致人口持续增长，集聚程度越来越高，使原有设市的人口指标显得过低。1985年台湾当局颁布的《台湾省各市县实施地方自治纲要(修正案)》中，县辖市的标准则修改为：(一)县政府所在地;或者(二)工商业发达、财政充裕、交通便利、公共设施完备、人口在10万人(1992年又修改为15万)以上者。

1999年，新颁布的《地方制度法》使县辖市的设置机制扩及全台湾，同时废除“县政府所在地得以改制为县辖市”的条款，但注明已成立为县辖市者不溯及既往，保障了一些人口较为稀少的县辖市(少于15万人口)，不会被降格回乡镇。

截至2014年，台湾共设有18个县辖市，其中以桃园县拥有6个县辖市为最多。

1950年起，台湾的乡、镇、县辖市与直辖市、县、省辖市一样，均为地方自治团体之公法人，依法实施地方自治。其中，乡(镇、县辖市)公所之自治事项大致包括：组织及行政管理事项、财政事项、社会服务事项、教育及体育事项、环境卫生事项、营建、交通及观光(旅游)事项、公共安全事项、事业的经营与管理事项、其他依法律赋予的事项等。

台湾县辖市体制经过长期的实践和演变，积累了大量的经验，对大陆有一定的启示与借鉴意义。首先，台湾的行政区划层次趋于简洁，当地行政区划体制实质上正向“直辖市”、县、省辖市—区、乡、镇、县辖市二级制方向发展。而且，台湾县辖市自治程度高，其自治权限完全由法律确定和规范，各级政府依法行政，充分发挥地方居民的自治权。另外，台湾实行“城乡分治”的“狭域型”城市型政区，即城市型政区的范围就是城市化水平较高的范围，很少含有农村地域。最后，台湾实行层级分明的三级市制，并具有可操作的升格制度。