土地制度改革将提高城乡土地使用效率，增加农村居民从土地用途转换中获得的补偿，从而优化收入和财富分配结构。土地制度改革也有可能形成密度更高的城市，降低城市能源消耗强度，减少汽车使用，增强环境可持续性。集约型城镇化所节约的土地可以为环境及农业生产留下更多的土地空间。

户籍制度改革及公共服务配套改革将增强劳动力的流动性，提高他们的生产率和工资水平。这与土地制度改革一道，将加速农业现代化，增加农民收入，缩小城乡收入差距。在全国范围内提供均等化的公共服务，将为全体国民创造更加公平的机会。让流动人口获得更好的住房金融服务，使其能在城市中置产并获得资产性收益，不断缩小财富差距。

财政体制改革将产生更多的收入，为全国最低水平的公共服务包提供资金，降低对土地融资的依赖，防范地方政府不受约束的举债行为所带来的金融风险。财政和金融改革还将进一步规范地方政府圈占土地的行为，从而避免出现更多空城和闲置的产业园区等粗放式的开发现象。

2030年中国新型城镇化的愿景

中国下一阶段城镇化的初始条件和30年前相比有很大的不同。中国现在是一个上中等收入国家，是世界上最大的制造国和出口国，正处于发展的转型阶段，对增长而言，资源的有效利用将比简单地调动资源更为重要。现在中国的城市规模远远大于30年前，中国最大的城市可以和世界上的大城市群，如纽约、东京、首尔和伦敦相媲美。由于过去20年里进行的大规模的基础设施投资以及以2001年加入WTO为标志的长时期开放，使得现在中国的城市与世界其他地区以及国内其他城市的联系更加紧密。这为实现高效的城镇化奠定了坚实的基础，使集聚效应和专业化可以促进生产率的提高和经济增长。

由于推行这种新的城镇化模式，中国的城市将面貌一新。中国将继续快速的城镇化，在改革的情景下，城镇化率到2030年接近70%，使中国的城镇化率与基于其收入水平作出的预期相一致。这意味着中国城镇化的速度在未来20年将放缓，即使在实施改革后，因为农民工家庭纷纷在城市地区团聚，城市人口可能会经历一个初始的高涨。此外，未来20年居民收入的增长很可能会放缓（见表），但在改革情景下，居民收入水平会更高，而且更加平衡。改革情景下经济增长加速的主要驱动力，将是城乡和城城之间更高的人口流动率，以及更高效的城市所带来的生产率提升。

随着中国劳动力市场的吃紧，消费的增长很可能快于投资，原因在于随着工资的增长超过了生产率的增长，国民经济中的劳动者份额会上升。这种日益增长的需求包括来自不断扩大的中等收入阶层的消费需求，中等收入阶层是人均日薪为10—100美元的群体。农村劳动力的短缺，将推动土地集中和新生产技术的迅速传播，提高劳动生产率，使得农村地区的工资比城市地区上涨更快，缩小城乡收入差距。随着收入水平的提高，到2030年服务业将占GDP一半以上，超越制造业，成为经济增长的主要动力。城市地区将为日益多样化的服务供给提供需求空间，对服务的需求增加以及相对价格上升（服务业生产率的提高可能会落后于制造业），经济中服务业的份额将增加。

在改革的情景下，到2030年中国的城市面貌将更加多样化，原因在于城镇化进程将不会是整齐划一的，而且会反映出各个城市的比较优势。在中国最发达的城市，服务业（而非工业）将在经济增长中发挥更大的作用，因为城市是更加成熟、附加值更高的服务业发展沃土。城市群中，北京、上海、广州等大城市近年来增长迅速，成为通往国际市场的门户，而且这种趋势还可能通过改革进一步增强。这些聚集效应将带来城市的多样性，鼓励人们在大学和商业区中相互学习，并把人们同世界其他地区连接起来。

城市群尤其是在沿海地区城市群中的二级城市，将越来越多地吸引土地密集型制造业，并给生产商带来专业化效益，而且由于邻近具有大型市场和通往国际市场的大城市，交通成本也因此较低。中国内陆的大城市目前大部分都处在主要发展集群以外，但它们拥有可作为经济发展基础的人力资本和便利设施。更加便利的国际市场通道和更低的货物运输成本，有助于这些城市与沿海城市竞争。内陆中小城市和乡镇将通过完善交通和教育基础设施，发挥企业和农场的规模经济，它们应将重点放在提供公共服务和为人们创造外出的机会上。

这种新的城市面貌会呈现出何种具体形态是无法准确预测的，但如果国际经验具有一定启发意义的话，那么中国的沿海大城市人口增速将快于中国城市的平均水平，而小城市的人口比例有可能会下降。主要城市群中任何规模的城市都会变得繁荣，与这些城市群紧密联系的地区也将分享繁荣。根据国际经验以及中国自己过去的经验可知，公共政策如果与由个人和企业的自主选择来推动城市增长的规律背道而驰，则必将失败，即便这些政策得以推行，也是以牺牲效率和收入增长为代价的。

中国有能力实现新型城镇化

中国有能力实现更有效、包容和可持续的城镇化。本研究进行的模拟分析表明，城镇化总成本占GDP的比重会逐步下降。在2013—2030年间，所有城市公共服务、基础设施和保障性住房的年均成本约占GDP的6.1%。由于农业转移人口的融入和政府大规模的保障性住房计划，初期（2013—2017年）城镇化成本一度会达到占GDP7.3%的峰值。根据过去的经验，近3／4的成本由政府通过基础设施开发公司和融资平台公司支付。根据模型的模拟分析，政府能承担得起这些成本，因为来自不动产税的额外收入以及其他收入来源总体上足以覆盖这些成本，而且不增加政府债务占GDP的比重。这些模拟分析假设，给农业转移人口按城市标准提供基础设施和社会服务的成本是新增的，也就是说，农业转移人口所在农村地区的同类支出占GDP的比重不会下降。

在改革的情景下，城市密度更高，对基础设施投资需求更少，尤其是在道路方面。对城市的住宅和现有城市土地增值征收不动产税，以及对存量土地的资产经营，完全可以弥补土地用途转换减少的收入。对财政体制进行重大改革，改变地方政府的激励机制，调整地方税收基础和政府间财政体制，并规范地方政府举债行为。改革情景假设，在土地政策和地方政府举债方面进行改革，并保留一部分土地收入和地方举债。如果完全没有土地收入和地方举债，那么财政空间不足以覆盖城镇化的支出。

（标题为编者所加，本项研究由中国财政部、国务院发展研究中心与世界银行共同组织实施。本课题的总负责人为国务院发展研究中心主任李伟和世界银行常务副行长Sri Mulyani Indrawati，执行负责人为国务院发展研究中心副主任刘世锦、韩俊，世界银行中蒙局局长Klaus Rohland和东亚和太平洋地区首席经济学家Bert Hofman。）