这一问题的根源则在于文化及制度上。最早发现城市化趋势的英国，其特殊的单子继承的遗产制度增加了更多人的自由，许多未能继承遗产的人只好离开农村，流向别处，许多人最终成为市民。

中国的制度则恰恰相反，多子平分的遗产继承制度使得大部分人口被束缚在土地上。“人口越来越多，就意味着人均土地越来越少，生存越来越难，然后就是革命，这是我们制度与文明多年来的宿命。”而对于流动，中国的文化一直不鼓励。“春草明年绿，王孙归不归”中蕴含的是浓重的故土情结。

除去遗产继承制度，封建社会的政治制度、国家管理方法也对城市的发展施加了影响。“最早人群集聚的地方为邑，然后设个官称都，所以都和邑就分开了，城和市就分开了。”每个城均有自身的等级，市则受到政府的严格管制。这样的体制使得政府管理国土很成功，行政网络很成功，却严重地抑制了人口、经济等资源的聚集。这也导致封建社会，虽然战国时期我国的城市化率便已达到16%，最高点却仅为南宋时期的22%，之后再未超过这一数值。

当然，也有特例，“近代以来，唯一冲破行政等级架构的就是香港，香港当时是不毛之地；第二个例外就是上海，上海原是县级单位。”

城市化全面改革的制度逻辑与着力点

中国未来的城镇化道路应当如何走呢？

从1984年国家规定允许农民自带口粮到城里务工至今，中国的城市化像蓄水多年的水库突然泄洪一般急速推进，现在，2.3亿人在中国国土上流动了起来，2011年第六次人口普查显示，78.8%的流动人口在东部，而80%的流动人口在大中型城市，人口从农村，跨越传统的行政级别，直接流向大中城市。从2000年到2010年仅十年时间，北京人口激增41%，上海增加37.5%，天津增加29.3%，而同期全国的城镇人口只增加了5.8%，大城市的吸引力可见一斑。不断扩大的城乡收入差以及公共服务的差别仍然使得更多的农村人口继续涌入大城市。

那下一阶段中国城市化的新特点会有哪些？

在回答北大国家发展研究院EMBA东北校友的这一问题时，周其仁称：“中国是有城市化的机会，现在只有51%、52%，从全球经验是到70%、80%，中国仍然有极大的增长空间。但是要全面改革，你要不对这一系列相关的体制进行改革，冒然发动城市化，那个结果不一定是我们要的。”

具体而言，全面改革包括以下几个方面的改革：

首先，现行的城市和农村土地制度需要改革。现行的农村土地只能自用，并非完整的资产，不允许抵押，只能通过征用的方式进行流转，不仅存在公平的问题，而且存在效率的问题，最终导致的结果便是“土地的城市化快于人口的城市化”。城市土地扩张很快，但人口增长很慢，因而单位土地上承载的人口密度在下降，这在本质上是“伪城市化”，甚至“反城市化”。未来的改革应当搭建公开透明的交易市场，进行指标的交易，让市场机制在其中其决定性作用。

其次，公共服务的均等化。过去农民没有公共服务，靠土地保障，改革应当“先打破城乡壁垒，然后把社会保障变成不同的档次，农村交的少，可以领的就少，档次低一些，但也好于没有。”

再次，要改革行政机制，探索新的城市治理结构，为城市披上合理的“外套”，在城市化的演进过程中，有些地方区划应当合并，而有些则应当提升级别，以随时适应新的实际情况，并保证其后续的发展后劲。

在周其仁的眼中，中国虽大，可以说只有城市与乡村两块地方；人口虽众，也可以说只有城里人与乡下人两部分人。城市化的实质就是集聚，而中国的体制与文化却将这一本来需持续百余年的进程压缩到了三十年。如今，只要有自由，人便往高处走，水会向低处流，无法阻挡，只能适应，全面改革以不断适应便成为必然。

当北大国家发展研究院EMBA校友问及“中国在城镇化过程中如何破除意见的不统一”时，周其仁说：“意见分歧是非常正常的，这是城市的魅力，也是城市的挑战。中国剩下的问题都没有那么容易解决，但是要不解决就很难继续向前走。而我们北大国家发展研究院就在其中帮助做一些经验的观察与梳理，促进这个问题更好的解决”。