城市增长以市场机制为基础

美国政府推动城市增长是以市场机制为基础，高度重视法律法规的权威性、约束性作用，并注重调动公众参与的力量。只有在特殊情况下才短暂使用行政手段。

以市场机制为基础。纵观美国城市化的历史，美国联邦政府和地方城市政府都没有在任何阶段提出过城市化率、再城市化的目标。政府的政策主要集中在为城市化创造条件，比如向城市转移人口提供住房，提供就业补助。其政策的着眼点在于扫除一切不合理的障碍，而把是否向城市迁徙、迁徙到哪个城市等留给公民自我选择。美国城市基础设施和公共服务的改革模式，也是基于市场机制而进行设计。由于市场机制发挥作用需要一段时间，所以美国很多城市增长政策的出台往往会略有滞后。典型的例如针对城市的粗放增长，这种现象20世纪20年代开始萌芽，40-50年代再度兴起，60-70年代后达到高峰，但直到90年代才列入政策研究议程。城市化政策时间滞后的一个原因，是美国强调市场机制选择是第一位的，条件不成熟时不能以行政手段强行、提前对经济、社会进程以及公民的自由选择予以干预。

通过法律手段促进城市增长美国是一个法治国家。城市化的任何政策不能与现行的法律相矛盾。如果有新的政策，也要考虑变成法律法规，这样才具有严肃性。美国研究机构、规划师往往也是从法律角度给出城市化政策的建议。早期关于移民数量是否控制、控制多少实际上是通过移民法加以解决的。城市化过程中大量进城人口的住房，是通过“临时住房法案”(1934)、“公共住宅法”(1937)、“民权法案”(1968)等加以解决。有法可依、有法必依使得城市化落到实处。比如，按照1968年“民法法案”(CivilRightBill)，有色人种和穷人在租房、买房、申请房贷时如遇到歧视，可向法院、住房和城市发展部(HUD)提起诉讼。1988年的修改案进一步改进了实施办法，给予HUD更大的司法管理权，并以法律形式要求一切贷款机构向全社会发放贷款名单。又比如针对粗放增长，美国规划师协会在政府资助下花了8年时间，完成了长达2000页的“规划立法纲要”，核心思想是要通过区划法规的调整对新开发区进行管理。

特殊时期会强化运用行政手段，典型的是罗斯福新政。罗斯福新政被认为是“即兴”的政策。根据新政的提议，美国成立了市政工程管理部、公共工程管理部、工程进展管理部、联邦紧急救助管理部、PWA紧急住房分部、再安居管理局。这些新机构的成立来源于当时罗斯福新政的提议。其中一些机构成立后，经过一段时间运转后，依法转变为常设政府部门。例如，PWA紧急住房分部、当时所做的工作是开展贫民窟治理以及建设公共住房，希望借此缓减大城市贫民窟附近地区的急剧恶化。根据1937年的美国住房法案，该部成了后来的美国住房局。但多数机构只是临时性行政机构，基本目标完成后就予以注销或合并到别的机构。

发动公众力量参与推进城市增长。公众参与代表一种文化，一种机制，一种城市增长的推动模式。在推进城市增长过程中，不管是主动还是被动，美国政府都会深入考虑到如何运用公众参与推动城市增长。首先，围绕城市化与城市发展问题的各种非政府组织众多，政府通过资助这些非政府组织的科学研究，以汲取他们的专业意见。针对美国粗放增长问题，美国政府资助美国规划师协会进行了8年研究，提出长达2000页的建议方案。其次，地方城市政府在推进城市增长过程中，与多种社会角色形成广泛的联盟，形成公众参与的统一力量。在所谓“增长机器网络”中，包括的角色有投资者(投机商、开发商)、有组织的劳动力公司、联邦官僚机构、地方大学、公用事业和交通公司、新闻机构、市区商业机构(商会、银行、主要零售商)、艺术机构(博物馆、戏剧院、展览会)等等。

巴西：过度城市化带来多方面问题

拉美国家的城市化被概括为“过度城市化”，其典型特征是人口高度城市化但缺乏城市就业的支撑。这其中，巴西最为典型。

50年代以来，巴西的工业化进展迅速。60年代至70年代中期的十余年，巴西经济增长速度年均超出10%，创造了著名的“巴西奇迹”。在工业化的带动下，巴西的城市化获得了巨大的初始能量与运动能量，巴西的人口开始大规模地向城市集中。根据1970年巴西的人口普查结果，巴西城市人口第一次超过农村，达到54%。到了1990年代，巴西的城市化水平就达到了70%。也就是不到20年时间，巴西就走完了从城市化中期到后期的所有过程。这个过程几乎只相当于发达国家的一半时间。但巴西在城市化率快速增长期间，没有充分考虑到城乡结构因素、城市基础条件、工业产业布局、城市体系结构等方面影响，导致城市化率速度增加很快、城市化水平短时间内提升，但城市化的质量却没能同步增长。也就是巴西没有制定相应的城市化政策来“对冲”可能出现的各类城市化问题。

巴西过度城市化的体现

巴西的过度城市化具体反映在以下几个方面。

——城市化水平超出经济发展水平。依据联合国《世界城市化展望》的报告，巴西在拉美国家中的城市化增长速度也是最快的。特别要注意到的是，60年代末以来，巴西的城市化率在跃过50%之后，反而越来越快。实际上巴西从1970年到1980年左右，城市化的增长率约为1.2个百分点，个别年份超过2个百分点。经验数据表明，发达国家的城市化率从50%-75%过程，基本上也是其现代化的过程，人均国民生产总值增加幅度在3倍左右。但巴西于20世纪90年代之前走完城市化这一过程，人均国内生产总值只提高60%左右。尤其值得注意的是，20世纪80年代起的5年，人均GDP不升反降，成为典型的落入“中等收入陷阱”的国家。

——城市化过程中农业问题突出。2009年巴西农村人口约3300万，占全国人口17%左右。巴西城市化过程中，城市人口不断增多，农村人口不断下降。但农村人口下降并没有导致巴西农业生产率的相应增长，这根源于巴西特殊的土地制度。巴西70%的土地为私人有所，土地可以买卖。在农村，0.9%的农场主拥有44.6%的土地，而40%的农民只拥有约1%的土地。农场主囤积土地并非为了耕种，而是出于囤积投机需要。在城市化过程中，农场主获得了更多的土地，耕种产量不断降低；小农场主的产值虽高但规模小，纷纷放弃耕种。种种不利的情况导致在快速城市化情况下，巴西的农业并未得到同等发展，一批失地、失业、无住房、贫困农民成为农村不稳定因素。

——大城市膨胀，小城镇发展缓慢。巴西城市体系的结构特点是，圣保罗与里约热内卢人口规模呈爆炸式增长。1900年，圣保罗与里约都不过几十万人口。1950年，巴西第一大城市圣保罗的人口约为250万人，1980年就达到1350万人。同期，巴西第二大城市里约热内卢的人口由290万人增加到1070万人全国一半以上人口居住在10万人以上的城市中，其中9个大城市占全国人口的29%。相比较而言，巴西的小城镇发展则显缓慢。1970年代巴西城市化率从50%开始向上攀升，进入城市化中后期阶段，人口100万以上特大城市的数量从4个增加到7个，50万到100万的大城市数量从5个增加到7个。而人口2万人以下的小城镇数量从3649个降低为3495个。

——各类城市在地理上分布不合理。全国51%以上的人口居住在10万人以上的城市，其中，9个人口规模最大的城市都在东部沿海地区。1980年，人口超过2万人的城市中，东南部占59%；北部占4%；东北部占19%；南部占13%；中西部仅占5%。

——贫富人口出现高度分化的现象。根据联合国人居署2009年公布的一份报告，拉美是世界上贫富差异最大的地区，而巴西又是其中典型的代表。在巴西，50%的财富集中在10%的富人手里，而最穷的10%只有0.8%的财富。

——生态环境污染。根据世界卫生组织公布的91个国家逾1100个城市的空气污染品质研究报告显示，巴西城市平均水平比可接受的污染标准高出2倍，空气品质恶劣全球排名第44。其中，里约热内卢是巴西空气污染最严重地区。而造成污染的主要原因是工业、汽车和城市垃圾。巴西最大城市圣保罗每天制造垃圾约为2万吨，75%的垃圾被填埋，13%暴露野外，9%用于植物堆肥，仅有3%得到焚烧处理。生态环境的污染已经直接影响空气、水的使用。受汽车排放和工业排放的影响所致，巴西最大工业兼旅游城市圣保罗位列全球最污染城市前列。