作者：魏琪嘉

本文从新型城镇化的现状和特点出发，着力剖析了新型城镇化中将面临的土地、农业人口转移市民化、就业和市场消费等诸多问题，认为推进新型城镇化的工作重点在于将农民的生存资本转化成为发展资本，并提出政策建议。

党的十八大报告提出到2020年城镇化质量明显提高的目标，中央经济工作会议将新型城镇化的内涵进一步丰富，提出了以农业转移人口的市民化、加强就业支撑和服务保障来推动城镇化发展。从城市化到城镇化、从城镇化到新型城镇化，中国对自己的发展有了一个精准的定位，推进新型城镇化从顶层设计走向微观落实，牢牢地坚持“以人为本”，对于实现城乡统筹发展、不断挖掘发展潜力具有重要的现实意义。

一、新型城镇化的现状与特点

1、城镇化进程发展迅速。我国城镇化战略在1998年十五届三中全会上第一次被提出，相比于世界其他新兴国家起步较晚，但发展较快。我国城镇化率已经从2007年的44.9%发展到51.27%(截至2012年)。据统计，2012年我国农村居民人均消费支出为5908元，城镇居民为16674元，城镇居民消费水平是农村居民的2.9倍。按此测算，一个农民转化为市民，消费需求会增加1万多元，城镇化率的提高至少带动了约1000亿的消费需求，相应的投资需求则会更多。

2、城镇化进程中的就业人口多为“流动就业”。目前我国城镇化还是以农村人口进城务工为主要形式，还没有形成农村人口在城市真正的定居落户，这是目前我国城镇化区别于其他国家的一个特点。举家迁徙到城市的农民只占农村人口的很小一部分。

3、新型城镇化发展潜力较大。新型城镇化的提出是对未来中国发展潜力的科学判断。根据国际经验，城镇化率达到70%才能稳定下来。若中国的城镇化率今后每年提高1个百分点，持续20年才能达到这一稳定水平。在这个过程中需要进行的基础设施建设、公共服务投资、个人消费增长等都将使城镇化释放出发展潜力。

二、新型城镇化面临的问题

任何发展进步都是在不断解决问题中取得的，新型城镇化的推进也不例外，面临着土地、基本公共服务均等化、就业、产业布局、消费市场培育和发展等渚多问题。这些问题如果解决不好，新型城镇化的推进就缺少了“天时、地利、人和”，继续向前发展就无法得到保障。

1、土地问题。土地问题涉及农民自身根本利益，最容易引发矛盾和纠纷。目前我国用地竞争的矛盾正在加剧。人口增长和粮食需求的增加，要求我们必须守住18亿亩耕地的底线;建设生态屏障，要求我们必须确保一定规馍的生态功能用地;城镇化的推进，要求我们也要确保适度规模的建设用地。此外，有关土地流转的政策措施还不完善，农村土地的利用还没有形成规模效应，形成了很大的资源浪费。因此，必须在征地补偿、农村集体用地确权流转和耕地保护等方面保护农民的土地权益。避免“农民上楼，土地拿来”的现象发生，防止以城镇化之名侵占农民土地、破坏耕地的现象发生。土地问题得不到妥善解决，就无法贯彻“以为人本”的理念，新型城镇化发展就失去了稳定的基石。

2、农业转移人口市民化的问题。这一问题的实质就是能否实现农民进城后基本公共服务的均等化，它涉及户籍、住房、医疗、养老、教育等一些列社会保障和社会服务。新型城镇化能否解决农民的户籍问题，赋予农民真正的城镇居民身份，是现阶段需要审慎对待的，应避免由于缺乏相应的制度安排而造成农村转移人口“被边缘化”的问题。同时，由于地方政府对接纳农村转移人口所需要的则力浇有做出制度性安排，外来人口的社会保障、就业、医疗、矧育等事关农民能否在城市中可持续生存的重大体制改还在逐步探索中。让有意愿在城市生活的农民生活得加有尊严，更加有保障，是考验地方政府执政水平和能力的一个重要标准，也是城镇化进程中不可避免的难题。

3、产业和就业问题。产业和就业问题直接支撑并决定未来的城镇化能走多远。在人口不断涌人的城市，如果没有一个可以支撑城市发展的产业，人口的就业问题就无法得到解决。积极调整产业结构，制定切合实际的产业规划，在涉农产业和非农产业之间保持平衡，促进农业就业向非农就业转型等问题直接关系到城镇化能否有序推进。我们追求的城镇化是一个产业发展和人口集聚良性互动的城镇化，要让农民在城市有事做、有活干是最起码的要求。

4、消费市场的问题。消费市场的培育和发展也是城镇化过程中涉及到的重点问题。让土地溢价的利润分配机制向农民倾斜，让农民有钱花、敢花钱、能赚钱;着力扩大内需，推进消费版图从一线城市向二、三线城市辐射;加速培育新的消费增长点，使消费需求不断地升级换代，这些是对政府的管理水平的考验。

三、推进新型城镇化的对策建议

推进新型城镇化的工作重点在于将农民的生存资本转化成发展资本，让农民进城后生计可以持续;同时丰富农民的收入来源，实现从农业劳作收入到就业工资、资本收益的转变，让农民真正享受到新型城镇化带来的好处。

1、研究制定我国城镇化发展的中长期规划，统筹出台综合性的工作措施。新型城镇化应该在科学规划下有序展开。规划可以分为两个层面，一个是国家层面，主要对全国城市群的分布、主体功能区建设进行科学合理布局，根据区域资源环境承载能力和人口、经济集聚条件，加快都市圈、城市带总体发展规划的编制与论证，合理确定城镇化的速度，坚持速度和质量的统一，合理配置各种公共资源。另一个是地方层面上，在国家确定的战略方针指导下，编制地区发展规划，确定辖区内城镇数量、空间布局及产业发展方向，充分发挥中心城区的辐射带动作用，实现大中小城镇协调发展。

2、确保农民生计能力的可持续发展，真正做到“以人为本”。如果农民仅仅是一次性的出让土地，获得的收入是无法支持其在城里持续生存的。因此，需要构建一个综合的保障网，确保其在转变为市民后能够可持续发展。综合保障网包括就业、收入分配、公共服务、法律四个方面。

在解决就业方面，加强对进城农民进行相关的职业技能培训和信息服务工作，拓宽农民的就业渠道。政府可以组织举办专门的、针对农民就业的职业培训学校或者培训班，同时鼓励社会力量参与办学，对其给予税收优惠，通过培训让农民进城后有事可做，有效避免农民贫困化趋势。

在调整收入分配方面，让农民真正从土地溢价中获得实惠。土地是农民赖以生存的基础，鼓励农民通过土地获得持续的资本收益不失为一个长久之计。通过农村土地的颁证确权工作，使农民进城后的收入来源既包括工资性收入，也包括财产性收入。这既提高了土地使用效率，又使农民有了坚实的生活保障。

在推进公共服务方面，通过社会福利均等化使农民尽快的融入城市。城市的低保、基本医疗、养老保险、经济适用房和廉租房、公立幼儿园和学校等基本公共服务应该实现均等化。目前阻碍这一问题的桎梏在于户籍制度。建议积极稳妥地推进户籍制度改革，适度放开中小城镇的户籍限制，把在城镇已稳定就业和居住的农民工有序地转变为城镇居民。在中小城市放开户籍限制的同时，中央政府应该加大对地方政府的财政支持，通过中央财政的支持来减轻地方政府的压力，目前一些地方政府不愿意给予农民城镇户籍，根源可能就在于地方财政可能无法支持新增户籍背后的社保开销。

法律保障是上述一切措施的基础。没有法律保障，任何措施都缺乏长效机制。首先，通过法律明确农民的土地使用权，农民进城必须在自愿的基础上进行，避免强占农民土地的现象发生，防止商业资本借城镇化之机兼并土地。其次，加强对农民的法律援助，向其提供良好的法律咨询保障。农民应该是城镇化的受益者，但是在这一进程农民往往处于弱势地位。因此，加强对农民法律援助就显得尤为重要，应引导农民通过法律途径解决遇到的问题。

3、将新城镇化和产业结构调整结合起来，形成良性互动机制。新型城镇化是产业结构调整的重要契机，同时产业结构升级转型也有助于城镇化的发展。一方面，产能过剩是结构性的，对于一些较为落后的地区，洗衣机、冰箱、电脑尚未普及，跨越发展阶段直接就淡产业升级是不现实的，完全可以承接发达地区的产业转移盘活本地经济，然后再谋求产业的升级。另一方面，在一些条件比较成熟的地区，发展新兴产业，如创意产业、生态旅游业、城市农业、医疗保健业，通过发展这些新兴的产业来扩大内需，实现城市产业向知识密集型转变，向服务功能型转变，向生态节约型转变，向社会人文化转变。

4、着力构建新型城镇建设投融资体制，为新型城镇化发展提供资金保证。一是组建、完善国有城投公司，同时引入市场化力量，吸引大型企业和金融机构参与城镇化建设。同时鼓励直接融资，将市政债券与城镇基础设施建设挂钩，降低融资成本。二是发挥开发性金融支持城镇化的重要作用。国家开发银行作为重要的开发性金融支持力量，对城镇化的推动作用很大，鼓励地方政府以优势项目积极与国家开发银行合作，实现互利共赢的局面，共同助力城镇化进程。 [返回光明网首页]