珠三角寓言

十八届三中全会召开在即，被各界广泛寄望“改革步子应迈得更大些”的农村集体建设用地流转，再次成为焦点。

9月初，一则有关土地制度改革的报道激起轩然大波。消息称，中国将放开农村集体建设用地流转，并允许多个省市展开试点，相应的政府指导意见已经下发。但消息很快被国土部否定。

据了解，由国土部主导的《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》，目前仍处于征求意见阶段，其主要方向为“以经营性集体建设用地使用权入股、联营，以及企业兼并、破产引致的转移等方式进行流转”。这与众所期待的“集体土地入市”相距较远。

中央层面的担心是，集体建设用地流转会造成农民大量失地，形成社会不稳定因素；另一方面，若集体建设用地进行流转，势必破坏地方政府主导的土地平台，各地方反对声音强烈。因而，十八届三中全会在土地管理制度方面可能不会有大的突破。

实际上，五年前十七届三中全会，即明确提出了“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”，并确定了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的改革方向。其中，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外”的表述，显然是考虑到了土地城乡二元的现实制度因素。

多位学者指出，如果将改革对象只限于城镇规划圈外的经营性集体建设用地，则难免出现大量灰色区域和纠纷。据接近决策层的人士透露，十八届三中全会可能会抹掉“规划圈外”的说法，进一步凸显“逐步建立统一的建设用地市场”目标。

目标未动摇，如何实现是问题。囿于现有的土地制度障碍，具体路径仍有赖于地方摸索和验证。在各地尝试中，广东的土地流转经验颇受中央肯定。自改革开放以来，广东省，尤其是珠三角地区，一直扮演了“先行先试”的角色。改革开放的前30年，正是大量集体土地形成的隐性市场，才推动了珠三角的工业化和城镇化奇迹。这个遍地开花的土地供应机制，不仅提供了香港和台湾地区向珠三角产业转移的产业用地，也为随之而来的数以千万计的外来劳动力提供了栖身之所。

然而，这个隐性土地流转市场始终未能获得合法身份。随着1998年《土地管理法》的修订出台，严禁、打压、 查违等等使这个市场最终成为一个“压不住、管不了”的“法外世界”。时至今日，“合法外”的集体土地流转量占据了珠三角建设用地总量的半壁江山。珠三角的未建设用地已近耗尽，“摊大饼”到了极限边界，用国有土地推进城镇化的路子越走越窄。

现有土地制度难以承受其重，一场浩大的利益再分配工程势在必行，像30多年前那样，珠三角必须自己杀出一条路来。

——编者

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城镇化奇迹

在珠三角发达的交通轨道上，无论从哪个角度，放眼望去都是蔓延的城市建筑，原本空旷的平原农田早已消失殆尽。

作为中国最发达经济区域，珠三角和长三角地区、环渤海京津冀地区，并称中国三大增长极。这里，同属广东省的广州、深圳、佛山、东莞、中山、珠海、惠州、江门、肇庆九个市，挤入了4万多平方公里的珠江冲积平原。

当人们关注珠三角发达的经济和快速的城镇化时，将会很快发现，珠三角城镇化路径是一分为二的——一半是“合法”的城镇化，一半是“非法”的城镇化。

这一现状代表了中国城镇化的两条路径，一条是由政府主导，通过土地征收，城市扩张推进的城镇化；另一条则是农民自主自发，利用集体土地推进的城镇化。在珠三角，两条路径在现有制度环境下互相分隔，矛盾重重，但也正是它们合力创造了珠三角的城镇化奇迹。

以深圳为例，其城市人口规模在30年内增长了500倍，GDP增加了5000倍，这在中外城市发展史上都绝无仅有。而东莞市，1978年时还是一个生产总值仅为6.11亿元，贫穷落后的农业小县，到2005年，其地区生产总值就达到了2182.44亿元，翻了近360倍。

“集体土地不参与，珠三角肯定不会如此大规模地快速发展。”深圳市规土委一位官员称。

集体经营土地

珠三角迅速崛起大批经营土地、收取地租的乡镇企业。而这一供地机制恰好适应了当时港台企业产业转移的时代背景

早在深圳特区成立之前，珠三角的外向型经济就已在民间萌芽。

1977年底，一个名叫冯志根的香港人，坐着一辆面包车从罗湖口岸进入深圳，经布吉镇，再翻过大山，沿着坑坑洼洼的泥路，来到位于宝安区西北部的石岩公社上屋大队，他正在为自己的发热线圈厂选址。

据原上屋村委会主任、党支部副书记叶福松回忆，在见到这个香港人后的大半年里，上屋大队干部和村民开始了激烈的讨论，焦点集中在“工厂姓公还是姓私”，以及“让群众去厂里工作，给他们工资，是不是走资本主义路线”。

这个讨论最后由7名大队干部投票终结，其中4人表示赞成，3人不表态，这一微弱的优势，最终决定了珠三角第一家“三来一补”企业的命运。当时25名进入发热线圈厂的上屋大队女村民成了在此后多年都受人羡慕的“高收入人群”，她们一个月的工资就比原先务农一年的收入还要高出近一倍。

2008年，在这家工厂的原址上，宝安区建立了深圳(宝安)劳务工博物馆，那份“深轻宝第001号”协议就收藏在该馆内。如今看来，这份协议记录下的正是珠三角工业化的典型用地方式。

这份协议由三方共同签署，甲方为深圳轻工工艺品进出口支公司和宝安县石岩公社上屋大队加工厂，乙方为香港怡高实业公司。其中，上屋大队加工厂向香港公司出租约400平方米房屋——也就是上屋大队两层办公小楼中的二楼，但大队并不实际出资和参与企业经营管理。

当时，国有土地资源仍以计划手段配置，通过划拨的方式免费给国有部门使用。在那时的制度环境中，没有人敢以上述方式将土地提供给外来资本，同时期的外来企业大都因陋就简，租用农村的原有存量用房，如集体的仓库、村办公室和祠堂、礼堂、食堂等。

中国通过上世纪50年代中期的农业合作化运动，确立了农村土地集体所有的制度。虽然国家通过限制转让，对集体土地的产权严控，但还是留了一个口子——乡镇企业可以使用集体土地。由此，珠三角迅速崛起大批经营土地、收取地租的乡镇企业。而这一供地机制恰好适应了当时港台企业产业转移的时代背景。