一个运转良好的灾害治理机制对于城市规避、减少灾害冲击至关重要，是城市应灾能力的核心内容之一。目前我国城市灾害治理机制最为突出的问题就是，政府单一治理，社会参与不足。它带来两个方面的问题，一是城市对防灾减灾设施的规划和建设不足；二是灾害治理过程中，政府公信力低，治理效果不佳。

在目前城市政府财政收入来源和城市政府官员考核体系下，城市地方政府一方面会积极介入和主导城市规划和建设；另一方面短期化的政府官员政绩考核体系，诱使城市地方政府在城市建设过程中采取短期行为。目前，城市建设是地方政府获得本级财政收入、推动地方经济发展的重要手段，也是地方官员展示政绩的重要平台。但在资金约束下，作为城市建设的规划者和投资者的政府可能会更加青睐那些收益更直接、短期内可见成效、可见度高的建设项目。因此，我们看到很多城市政府在城市规划和建设过程中更注重短期的房地产开发、经济园区建设、超大社区建设，对诸如城市排水设施、紧急避难场所等应灾基础设施建设的重视程度不够。无论是北京“7·21”水灾，还是上海在全球九个沿海城市洪灾风险评估中排名垫底，都反映了我国快速城市化过程面临着防灾减灾基础设施建设滞后的问题。

就临灾管理而言，目前我国大部分城市在应对灾害过程中，基本上是采取政府主导“紧急管理模式”。在这种模式下，一方面政府部门疲于奔命，另一方面社会公众对政府应灾措施和应灾效力疑窦丛生，甚至大为不满。灾害发生后，很多城市地方政府首先是对灾害信息（人员伤亡、财产损失等）遮遮掩掩，当信息被各种网络新媒体曝光之后，又急急忙忙地“解释”，显得非常被动，政府公信力也因此受到很大损害。另外，目前的“紧急管理模式”基本上是“一事一议”、“快速启动、快速退出”，缺乏一个比较长远的、系统性的灾害治理方案，很难做到“吃一堑，长一智”。

（二）城市社区治理机制转变与社区应灾能力

城市社区的“陌生化”和社区生活的原子化弱化了社区应灾能力。改革开放以来，随着“单位办社会”组织模式的解体，社区在居民的社会生活方面发挥越来越重要的作用。与此同时，城市人口规模和异质性增加使得城市社区的人口、经济、社会和政治特征都会发生很大变化，以社区组织和社区社会网络为基本内容的社区治理机制的存量和运行状况也发生了很大变化。现在越来越多的城市社区是“陌生人社区”，而不是原先满地熟人的单位社区，社区单位管理体制退出后，现有的社区管理机制是否能够有效地进行社区治理？这种新的治理模式如何影响社区在灾害信息传播、社会支持提供和社区公共物品供给方面的作用？另外，目前中国城市中的三类社区：包括以单位社区为代表的老的城市社区，新建城市商品住宅社区和城乡结合部社区，是否在社区应灾能力方面存在差异，如何结合各自的实际情况提升社区应灾能力？所有这些问题，都是我国在进行快速城市化过程中需要迫切研究和解决的新问题。但目前，在城市社区管理、社区建设过程中对上述问题的关注还很少，这不利于提升我国城市的应灾能力。

（三）居民的应灾知识不足，灾害意识不高

目前我国在面向广大居民的应灾知识、应急自救/逃生知识方面的教育和培训非常少，公众应灾知识匮乏。比如2003年非典期间，以及2011年东日本大地震后一些地区出现了“抢购食盐”事件，都反映了我国公众在应灾知识方面的缺失。另外，居民的灾害风险意识也还比较低，比如灾害天气尽量减少出行次数以及注意出行安全方面的意识都不够强，2012年北京水灾时，一些司机强行涉水行驶就是一种非常危险的行动。另外，目前绝大多数家庭都没有应灾急救包，甚至没有简单的应急外伤处理药品。这些都说明，目前我国居民的应灾知识还有很大欠缺，灾害风险意识还比较低。

政策建议

首先，明确城市防灾减灾基础设施的公共物品定位，树立利益相关者理念，提高城市规划的开放性，增加公众参与。这样做一方面能较好地吸收不同意见；另一方面也能增加灾害治理行为本身的合法性把问题在事前摊开来说，比事后解释更为有效有助于分散政府决策失败风险，使得万一出现决策失误也不至于对政府信誉产生过于负面的影响。在全球气候变化背景下，极端天气的发生频率在提高，但其不可预测性也在增强，此时人们在防灾减灾工程建设问题（包括布局、工程标准、优先顺序、项目预算等）上出现分歧、异议的可能性也会增加，有效的公众参与尤为必要。

为此，可以考虑采取如下措施：（1）建立由政府、开发商、城市规划专家、工程专家、学者、媒体、居民等利益相关者共同组成的城市防灾减灾委员会，把其作为一个城市规划、建设过程中利益表达、利益协调的制度性平台。（2）城市规划和建设过程中，要把专家咨询会、听证会常态化、制度化，特别要保证信息公开，避免专家咨询会、听证会徒有其表、流于形式。

其次，重视城市社区应灾能力建设。在硬件方面，在城市社区内建立居民就近紧急疏散和临时安置的避难场所，配置应急物资，设置应急广播设施；在软件方面，在每个社区成立由社区居民、社区居委会及其他社区企事业单位共同组成的“社区防灾减灾委员会”，负责本社区的防灾减灾事务，编制社区灾害风险图并制定符合社区实际情况的灾害应急预案。赋予“社区防灾减灾委员会”向政府申请防灾减灾资金和项目的资格。组建社区应灾志愿者队伍，对他们进行应急救灾技能培训，要求他们充分熟悉社区情况，特别是社区中的老人、小孩、残疾人、流动人口等灾害救援中更容易被忽视的脆弱性群体的情况。

最后，加强对公众的防灾减灾教育，推动灾害文化建设。一要把防灾减灾教育纳入到国民教育体系当中。具体措施包括：培养和建立专业的防灾减灾教育的师资队伍；加强学校防灾减灾教育，在小学到大学都要开设相关课程；编写通用型和有地方特色的防灾减灾教材、手册和宣传材料；加强防灾演习。二要把防灾减灾教育植入到大众文化传播体系当中。具体措施包括：制作防灾减灾内容的纪录片、电影、画册、纪实文学等，增加防灾减灾教育内容的丰富性和附着力；强制各级政府并鼓励相关领域的社会组织在各类媒体平台（包括互联网、电视、广播、报纸、户外广告等）上开设防灾减灾公益专栏，增加防灾减灾教育对公众的可及性。

作者简介：

卢阳旭，中国科学技术发展战略研究院科技与社会发展研究所助理研究员。

何光喜，中国科学技术发展战略研究院科技与社会发展研究所副所长、副研究员。

《中国科学报》 (2013-08-05 第8版 智库)