原标题：胡存智:推动城镇化 现行规划执行与历史问题解决并重

新型城镇化土地大局探索

6月26日，十二届全国人大常委会第三次会议召开，本次会议的一项议程是审议《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》（下称《报告》），《报告》被认为首次明确提出了我国各区域、各类型城市具体的城镇化路径。

该报告源自于2010年底，由国家发改委会同国土资源部、财政部、住房和城乡建设部等14个部门启动城镇化规划编制工作，在大量前期研究、实地调研和专题研讨的基础上，终于进入了临产阶段。在多年求索后，人口城镇化和土地城镇化这两大决定性因素的走向，第一次明晰起来。

新型城镇化的土地大局

作为探索城镇化路径的重要参与者和制定者，中学教师出身、先后担任过国土资源部土地利用管理司和规划司司长、现任国土资源部副部长的胡存智，谈起城镇化时感慨颇多。面对城镇用地粗放低效、城市空间无序开发、重城建轻管理、生态和人居环境污染、全国区域性失衡发展等诸多难题，他有过深入思考。

2012年12月中旬召开的中央经济工作会议明确提出“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”。至此，中国的城镇化已经概念明确并有了初步规划，接下去就需要及时找到抓手并对配套政策查漏补缺，落实实践。胡存智对此强调的是，集现行规划执行与历史问题解决双管齐下的新模式。

城市集群挑大梁

前述《报告》中，中国城镇化质量不高的问题被描述为“越来越突出”，农业转移人口难以融入城市社会、市民化进程滞后以及土地城镇化快于人口城镇化等问题被摆上桌面。

在胡存智眼中，城镇化的土地和人口等问题，区域经济中的大、中、小型城市等各种因素，都必须协调起来配套发展。而城市集群，则是城镇化协调发展的最可行途径，随之而来的各种配套措施也将以城市集群为中心展开，规划先行。

《财经国家周刊》：城镇化进程强调协调和配套发展。在当下大型城市尤其特大型城市高速扩张、中小城市尤其小城镇相对低速发展的现状下，现行的国家土地制度将如何调整来适应城镇化的全面协调发展？

胡存智：毫无疑问，城镇化是国家下一阶段的重大战略，各方制度均要与其发展相协调并提供支持和保障。但是，这并不意味着一项政策或制度就能促进大、中、小城市整体协调发展，而需要一整套复杂的制度体系。在明确了这一战略方向后，就应根据我们的经济条件来差异化规划。

例如，北京作为全国的经济中心、政治中心和文化中心，具有产业发达、就业容纳力充分和产业分工细致的特点，因而全国的人流、物流和资金流大量流入至此，积聚了整个经济社会发展的诸多要素。但大城市过快发展取决于历史、经济等诸多因素，并非抬高土地成本门槛、抬高居住成本等简单措施能予以解决，否则只能让征地和安置农民变得更为不易。

解决问题的关键，在于按照城市集群来统筹考虑，将北京带动周边京津冀内大、中、小城市共同发展，借助城市间的经济往来、民间互动和人口迁移等，实现不同的功能配备。

以北京为例，未来北京居民不必选择市中心乃至市区居住，诸如周边车程仅1小时的河北廊坊、涿州等中小城市将成为良好的选择之一。但目前，尽管涿州等城市已经具备一定发展实力并很有成为北京“后花园”的主动性，但北京等大城市对集群发展暂时缺乏深度思考，也缺乏与其他中小城市联动的积极性。

我们应该在全国规划出一定数量的类似日本东京的城市集群，摒弃割裂、孤立发展单个城市的城镇化思路，要有打破行政区域的胆魄，采取整体规划经济、社会的互动互补措施，才能不仅让小城市五脏俱全，更让城市集群真正产生较大的辐射力。

《财经国家周刊》：城市集群发展的统筹可能跨省、跨界，且可能存在集群中其他城市因地价和劳动力成本等优势，将中心城市的工商业企业转移等现象，整体上应该如何统筹？

胡存智：必须从中央政府层面进行总体考虑和设计，这项工作的难度将高于对现行经济发展的调控，因为其涉及到地区、省、市和中央各部门的利益协调。

事实证明，如今廊坊已经对北京的工商业企业产生了分流作用，大量企业尽管为方便客户签约而拥有位于北京的商场门店，但其公司总部、生产装配车间等核心要素都已经整体搬迁至廊坊，市场发展已经促发了产业分工的产生。

决策层应该关注的，便是类似的社会经济互动及其规律，对中小城市的功能进行设计，使其融入到整个城市集群中，使其能很好地成为吸纳人口及生活的地方。加之市内交通、城际快运的辅助配套来构建互动式、关联式的发展机制，城市集群可能对中国经济发挥难以估量的推动作用。

目前而言，其细节规划还未成行，需要中央有关部门的后续深入。

《财经国家周刊》：从中国的发展现状看，沿海地区承载了过重的人口、产量等功能，土地制度应如何引导部分产业与人口向中西部迁移？在全国区域性发展方面，应如何调整全国布局来配合实施土地政策？

胡存智：首先，必须有整体统筹的良好规划，无论中西部或东部地区都应做出相应思考。

尽管东部地区存在个别城市集群的雏形，但完全由市场主导的形成过程中，城市之间的有机联系和互动、互补还远远不够，基本处于各自为营的发展状态。因此，在国家资源粗放开发和利用的背景下，东部城市所承载的经济社会密度并不足，其城市集群的整体运行质量还尚待提升。

长三角、珠三角和京津冀地区城市集群发展基础较好，海峡西岸经济区、皖江城市带以及中原经济区、长株潭城市群等也具备一定发展潜力，且其城市集群一旦形成，对中西部的影响和带动作用将非常可观。只有在城镇化进程中将上述地区作为整体考虑，分析清楚其相互之间的社会经济联系来统筹安排，才能形成巨大活力。

此外，对于边境地区这类既急需发展、又同时担任睦邻友好重任的特殊地区，也须展现中国经济发展的实力和活力，带动相邻周边的一些区域共同发展，将其原有的边界意义扩展为全球一体化中重要的合作区域。

边境地区城市集群，关乎邻国城市的发展与两国国防安全，越繁荣就越和平安定。值得一提的是，接下去的城镇化进程如果不将边境城市纳为一个整体来规划，实现其功能互补和作用提升，仅以无头绪、无目标的土地政策跟进，则将治标不治本。