流量替换增量

在全国的区域经济发展层面，目前为止还主要遵照国务院2010年出台的《全国主体功能区规划》进行实施。

规划详细规定了国家层面的优化开发区域和重点开发区域，将环渤海地区、长三角地区和珠江三角洲地区纳为优化开发区域，而冀中南地区、太原城市群、呼包鄂榆地区、哈长地区、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区和长江中游等地区因其特有的资源禀赋条件，则被列为了国家级重点开发区域。

在新型城镇化的全新要求之下，原有规划实施过程中出现的一些非积极因素将如何避免，一时成为了国土资源部的新课题。

《财经国家周刊》：主体功能区规划作为我国目前最主要的区域规划，从政策出台至今仍存在一定实施障碍。部分地区表示政策出台两年来，诸如土地、信贷政策的配套挂钩尚有差距，尤其限制开发或禁止开发地区的管控存在一定问题，地方政府积极性有限。在接下去的城镇化进程中，您将如何看待这些配套措施的规划和实施？

胡存智：国家按照主体功能区规划来进行区域性开发，战略非常正确，既重点突出又方向明确，将作为我国在国土开发中的一个重要依据和战略部署长期存在。

例如，北京的资源禀赋相对较差，因而适用于优化开发而非重点开发。而如果三江源自然保护区等都被无序开发，则中国的生态环境将受严重影响。因而，按照主体功能区来开发资源，是全民族、全社会对国土开发认识的提高及理念的提升。

但是，由于该战略提出时间有限，目前还未出台具体规划和产业目录等细节。总体上看，在优化开发地区，必须减少或防止开发强度的进一步提升，土地政策则必须相应压缩建筑用地规模的扩大，尤其在禁止开发地区更须减少建设用地，以配套整体战略。

十八大提出，政府应优化国土空间开发格局，从更宽的视野和角度来实施土地政策，因而产业目录的编制也被多部门提上议程，正在研究确认之中。

关键在于如何统筹开发和保护的关系。即便是优化开发区，也必须负有较大的环保任务。而所谓环保，不仅是自然生态的保护，也包括诸如城市绿化带、交通人文等人居生态系统的保护。而北京地区数月来遭遇的PM2.5等雾霾污染，便是人居生态急需保护的典型案例。

目前，国土资源部正在制定国土开发规划，已经提出了优化开发区需要政府和国民有针对性、有主体性的重点保护，尤其对人居环境的重视已提到了新的层面。这即是说，对城市生态系统的保护正在成为城镇化实施的规划重点。

《财经国家周刊》：无论国土规划抑或空间布局，问题最多的不在规划层面而在于政策落实层面。对优化开发区的针对性保护，相关部门能否出台更为严格的规范性措施？

胡存智：政策执行起来非常复杂。

设立优化开发区的真正意图，并非简单粗暴地禁止土地开发，而是需要在城市区域内进行环境整治、灵活调整和重新布局，需要将建设用地变成流量而非增量。

通常而言，政府对符合条件、有土地需求的机构给予土地，被称为增量。而流量控制，则要求有增量的同时必须存在减量，增减挂钩地同步等量替换，让土地存量始终保持一定。实施下来，既能够增加环境宜居度，又能加强经济活动的运转从而创造价值。

具体说来，城区中的棚户区改造、城中村拆违等就是流量管控的做法之一。一方面以新开发区来减少市区脏乱差的现状，一方面将原有土地用于建造公共绿地、社区公园或农田复垦，将土地作为经济发展的利用工具来解决土地城镇化的难题。

以此来缓和经济发展与环境保护的矛盾、优化城市布局，是眼下国土资源部正在大力落实的重点政策。

《财经国家周刊》：国土资源部将生态保护、人居环境保护主题加入最新的国土资源开发规划，具体我们将侧重于哪些领域？

胡存智：首先，保护的概念并非对资源丝毫不动，而是分类分条件、有主题有针对性的保护。

具体说来，规划中包括了自然生态、人居生态、环境质量、耕地资源和水资源这五类。其中，水资源作为我国相对最紧缺的资源，成为我们当前最重要的保护主体之一。

为此，国土资源部与水利部、环保部长期合作，对地方政府下达指标体系并加以管控，对优化开发区和重点开发区施以不同策略，并针对各级城市实施差别化政策。在耕地保护方面，林业局等部门也将指标汇总融合，将分散于多个部门的管理力量集合起来，统筹发展。

土地规划先行

今年年初，国土资源部《全国国土规划纲要（2011-2030年）》（以下简称《规划纲要》）的专家咨询会便开始启动，成为今年中央多部门协商城镇化路径的重要依据。

据悉，作为首个面临“下一个人口高峰”和首个做到“海陆统筹”的规划，《规划纲要》以水资源、环境容量、优质耕地、近海海域和地质环境安全等多方面资源环境承载能力分析为基础，对国土空间开发形势进行了深入调研，针对国土开发利用存在的问题，制定出未来20年我国国土空间开发的总体方针、基本原则和战略目标。目前，《规划纲要》已形成送审稿并征求相关部门和地方的意见和建议。