住房和城乡建设部政策研究中心研究员 王珏林

中国社会科学院金融研究所研究员 易宪容

国家发展改革委经济研究所研究员 陈新年

中国社会科学院城市发展与环境研究所土地经济与不动产研究室主任李景国

主持人：住房问题关系国计民生，是政府和民众最为关心的问题之一。目前房地产调控进入关键期和敏感期，最新数据显示，在“史上最严”的调控措施之下，房价依然居高不下。房地产市场调控究竟难在哪里？如何解决这些难题？

难在工业化、城镇化加速推进，人口聚集效应推高地价，商品住宅用地供应量相对不足，土地制度需进一步改革

主持人：从1998年实施住房分配货币化开始，政府陆续出台了多项房地产宏观调控政策。特别是2003年以来，中央政府几乎每年都出台调控措施，包括“国十条”“国八条”以及最近的“国五条”等。应该说中央政府非常努力，调控效果也是有的，但和百姓期待还有距离。为什么调控这么难？

王珏林：调控确实非常难。我们是工业化发展阶段，跟任何发达国家没法比。人家是工业化定型了，属于工业化后期，而且人家是城市定型了，我们处于大发展、大流动阶段。当前，我们提出新型城镇化，未来10年，城市建设仍然会加快，大量人口集聚到城镇尤其是大城市，必然带来土地价格上涨，从而带来房价的上涨。这是认识房价调控难的一个大前提。

顾云昌：过去10年来，住房需求在改革中史无前例地呈现出大爆发的局面，简直是“千年等一回”，这是经济形势好的体现。但我们对这个大爆发认识不足，准备不足。在旺盛的需求面前，城市商品住宅用地的供应量跟不上，造成了房地产开发量相对于旺盛的需求来说数量严重不足。土地供不应求，价格自然会上涨，实际上，房价过高的主要原因之一就是土地价格高。现在大城市房价中的一半左右是土地出让金。为了保障我国的粮食安全，中央政府提出要严守18亿亩耕地红线，这个很有必要，但客观上影响了城市建设用地的供应量。

建设用地分布不合理也是推高房价的重要因素。现在中国人一半住在城里，一半住在农村，但城市建设用地的总面积只有农村建设用地总面积的1/4。此外，我国城市用地结构不合理，工业用地大概占整个城市建设用地的30%，而发达国家是15%左右。

李景国：有人说18亿亩耕地红线不必守，因为石油对外依存度达50%都没事，粮食为什么不能依赖国外？我不同意，因为没有石油不会乱，大不了不开车，没有粮食马上就乱。实际上，我们并不缺地。要计算建设用地的存量，需要统筹城乡来看。我有一组数据：2004年，我国农村居民人均宅基地面积大概是210多平方米，到了2007年，这一数字变为250多平方米。也就是说，随着城镇化的发展，城市人口增多，农村人口减少，农村人均宅基地面积增多了。按照住建部最高的行业标准，城市人均住宅面积最大120平方米，农村人均最大150平方米，如果能把城乡居民点建设用地存量统筹起来，现有城乡居民点土地存量不仅足够15亿人使用，还能腾出约0.7亿亩耕地。为什么缺地呢？就是没有做好城乡统筹、地区统筹。

政策调控效果不好，其中有一个很重要的原因是底数不清。1985年搞过一次房屋普查，以后再也没有做过。现在底数不清，又没有长远的战略规划和设想，所以制定的政策往往没有针对性。我们建议要搞战略性规划，在搞城镇化规划时，应把房地产的发展搁进去。

主持人：是否可以采取一些措施，改变建设用地分布不合理的现状呢？

李景国：可以采取建设用地市场化来解决这个问题。主要从两个方面着手：一是给农村宅基地确权，建立城乡统一的建设用地市场，允许农村居民点建设用地指标买卖和由乡到城流动，即可以像重庆那样搞“地票”。二是制定激励农民腾退废弃宅基地的配套政策，建立建设用地市场，不能让农民吃亏。不过，最重要的是在农村建设用地流转市场化过程中，如何守住耕地的红线，需要进一步探索，这也考验着管理者的智慧。

王珏林：我不太同意这个观点。用“地票”来调节建设用地指标，只会让指标越来越多地向大城市集中。目前，北京、上海、广州的城市规模已经很大了，城市越大承担的风险就会越大。

我们的城市建设发展到现在这个阶段，大、中、小城市比例不均衡，东、西部分布不均衡，在这种情况下，只能采取疏散的方式。比如北京，需要建卫星城。如果建成了卫星城，形成产业转移、投资转移、人员转移，那大城市的建设用地需求就会下降，土地价格也就会随之下降。所以，城市建设还是要均衡发展，城乡并重、大小并重、东西并重。

难在土地出让金等税费是地方政府财政收入主要来源，是地方经济发展重要支撑，一时难以替代

主持人：加强了城乡土地统筹规划，增加建设用地供应量，降低土地价格，是否就能解决高房价的问题呢？

顾云昌：恐怕没有那么简单。现在问题的关键在于，土地开发是地方政府财政收入的主要来源。很多地方政府的财政收入当中，少说有60%是土地出让金和房地产税收。今年1—4月，中央财政收入下降了，地方财政收入却上升了，就因为房地产销售增加了很多。所以，不出卖土地，财政就没钱，建设就没钱了，城市公共社会保障建设就跟不上，连公务员的工资可能都成问题。

王珏林：土地财政跟官员政绩相连，考察干部主要看经济增长，必然会给官员带来压力。财权和事权是相应的，要干事就得有钱，现在地可以批租，当然会想办法卖地赚钱。

主持人：目前，上海、重庆两地在做房产税试点工作，未来房产税试点城市可能要扩围，有学者指出，房产税可能替代土地财政成为未来地方财政的主要来源。各位怎么看？

王珏林：利用房产税来调控房地产市场是一个方向。因为房地产市场要真正成熟起来，就要脱离行政管理，就得建立市场管理制度。从发达国家看，市场管理手段靠什么？主要还是税收。现在重庆、上海在试点，主要还是“浅试水”，整体操作意义不是太大，对重庆和上海房地产市场发挥的管理作用也非常有限，但是能够为将来的试点提供一些可供借鉴的经验和方法。但这里面涉及一个复杂的问题，政府已经收了70年的钱，现在又要收各种税，这合理吗？所以在方案设置上不能为了收税而收税，而是要做细密、全面的考虑，要考虑大多数人的利益和承受能力。

顾云昌：政府土地财政的体制一下子改变不了，因为还没有其他成熟的税收能够代替它。物业税涉及面很广，一时开征不了，而现在试点的房产税也难以替代土地出让金。以上海为例，一年的房产税收才20亿元，而一年的土地出让金是1000亿元。目前，各地政府缺乏经济来源，要靠出卖土地发展经济，我们要客观理性地分析土地财政的作用。我国没有财富的原始积累，也不可能像西方那样，通过掠夺别国的财富来搞城镇化建设。那我们的财富从哪儿来？实际上就是靠土地财政。土地财政使我们短时间内积累了大量财富，支撑着我国的政府运行和经济的发展。现在城市要发展，要搞基础建设，要改善居民的居住条件，包括承办奥运会、世博会这样的大活动，前提都是有财政支持。所以，我总觉得，我国的房地产市场改革恐怕还得是渐进式的，急不得，这是一个历史过程。

难在我国产业结构不合理，居民投资渠道狭窄，房地产市场成为投资投机主渠道，金融改革需跟上

主持人：除了土地价格、土地财政之外，还有哪些因素在削弱调控政策的力度？