因此城市化取决于城市的工业、服务业发展能够带来更多的就业机会；取决于农民工的工资能够和城里人的工资收入逐步持平；取决于城市财政收入的 增长为农民工提供各种社会保险和福利；取决于城市各项基础设施的完善提供应有的生活条件；取决于城市的教育、文化等资源得到共享，等等。

中国城镇化战略发展的方针应该是大中小相结合，城市发展宜大则大，宜中则中，宜小则小，人为地扩大或压缩都会损害经济发展，城市化的着力点，不要只看百分比，关键在城市的质量，亦就是人的全面发展和人的现代化。

三、中国新型城镇化最重要的推动力是改善民生

文章指出，构建富裕民生、协调发展的模式，将会使中国经济走向新的发展阶段。 “改善民生是经济发展的根本目的。只有着立保证和改善民生，经济发展才有持久的动力，社会进步才有牢固的基础，国家才能长治久安。”

2001年公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中首次提出：“要不失时机地实施城镇化战略”。走新型城镇化的发展 道路，必须重点解决两个问题：一是尽快消除妨碍生产力发展和社会安定的城乡二元化体制障碍，深化上层建筑领域的改革；二是制定推进城镇化发展的配套政策， 包括税收、投资、信贷、住房、教育、医疗、户籍和社会保障等。没有政策支撑的改革，是无法实现的改革。这里特别强调，加大农村的基础建设、保持农舍、维护 原有的农村社区建设，这是保障农村成为经济发展“蓄水池”的作用。蓄水池的“水涨水落”与经济危机的可调节程度和社会稳定程度有必然的关系。以印尼的城市 化发展为例，1998年亚洲经济危机来袭，导致印尼城市众多人口失业，处在城市边缘的无地农民打工者更甚；同时他们在乡村也没有就业机会，最后的结果就是 大批的城市打工者暴乱。

中国过去这么多年走的实际上是一条城市化道路，而不是城镇化。长期以来，产业和资源大量配置在大城市，大量人口涌入大城市，但在总量超过 2.6亿农民工中，至少还有20%的农民工子女无法在城镇中正常入学就读，还有70%的农民工除工伤保险外没有参加其他城镇职工社会保险，能享受到城镇保 障性住房的更是凤毛麟角。

历来，城市化是集聚资本的过程，并不包容农民，是排斥性的增长，即“有增长无发展”的情况。比如上个世纪90年代就是典型的排斥性发展，有 “中国农村已死”的论点。当前的突出问题是处于弱势地位的农民进入城市后，面对处于强势地位的资本和其他一些城市社会网络，各种可见的或不可见的规则让农 民或城市新居民的利益受到损害。政府面对这种不对称的关系要制定出有利于农民的规则，以平衡城市内部的关系，消除城市内部的“二元结构”。

在未来一个时期，处理好城市人口规划和人口自由流动的关系、城市企业中劳动和资本的关系、城市新居民和原住民之间在社会保障方面的关系以及城 市间的行政和财政隶属关系等，将始终是不得不面对的难题，解决这些难题必须制定规则，必须健全制定规则本身的规则。无论是城市化还是城镇化，都是为了拉动 经济增长，缩小城乡收入差距。因此，要评价城市化还是城镇化对拉动经济增长、实现规模经济和缩小贫富差距更有效，只要对发达国家的城市化历史和过去10年 中中国城镇化过程作量化分析就不难得出初步结论。

改革开放30多年至今，我们什么时候搞过城镇化的规划？可曾制定过什么样的城镇化政策？几乎没有。没有宏伟蓝图，没有统筹兼顾，没有配套政 策，没有资金安排，甚至连试点推广都没有，不知不觉中，城镇化率就从1978年的18%上升到2012年的53%。即使扣除进城不落户的农民工，城镇化率 也达到了35%左右。这表明，城镇化的提高并非来自政府主动的和有意识的推动，而是城乡社会、经济、市场、产业和文化发展的自然结果，就像小孩子的身高是 自然生长的结果，而不是家长调控的变量。家长可以提供营养，但不能打鸡血、喂激素，操控孩子的生长过程。同理，政府也不应自己动手，圈地迁人，按图造城， 而应该并且只能是营造有利于城镇化的法律和政策环境。真真正正地让农民成为城镇化进程中的主体、主人和受益者。

回顾过去的历史，对中国城镇化贡献最大的，当属农业改革和民营经济的发展壮大。基于民生自发改善的农业改革，彻底打破城市扩张的这个瓶颈制约 因素，“包产到户”从根本上改变了农民的激励机制，集体经济的“大锅饭”让位于真正的按劳分配，“多劳多得”“奔小康”等民生改善诉求大大提高了农民的生 产积极性。单位土地产出随之增加，在短短几年内就解决了城镇的粮食和副食供应问题，为城镇的发展奠定了坚实的基础。我们不难得出结论：中国新型城镇化最重 要的推动力是改善民生。

四、当前城镇化发展利弊分析

文章称，据报道， 2012年底至2013年2月地方两会召开期间，各省陆续出台的城镇化规划，都明确要将推出宏大的城镇化投资计划。湖北、 江苏、云南、河南、山西、福建、黑龙江等不少省市公布的2013年GDP目标基本都在10%或10%之上。有媒体传出未经证实的信息，全国城镇化工作会议 将在近期召开，会后即出台《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》，10年40万亿投资的说法给市场以信心提振。

地方政府被点燃的城镇化热情如火如荼：有的地方在削山造城，有的地方在撤镇设市，有的地方推出宏大的投资计划……眼下，一股轰轰烈烈的“城镇 化”热潮正在席卷全国各地。说是“席卷”并不夸张，根据《华夏时报》了解，目前湖北十堰、甘肃兰州、陕西延安等一批城市都在积极推进“削山造城”行动，兰 州的投资计划是750亿，十堰和延安的投资计划都是上千亿；撤镇设市方面，浙江省已经公开有27个小城镇有望撤镇扩权，升级设市，山东、湖北、安徽等也都 明确将培育一批镇级市。

而说到各地2013年的投资计划，仅仅是针对重点项目方面，安徽是6403亿元，海南是1378亿元，江西是4300亿元，吉林是9000亿元，贵州是4170亿元，陕西是3100亿元，新疆是3000亿元。

几乎所有省份的投资都在提速，东部省份当中，近期因为“撤镇设市”引起广泛关注的浙江，2013年投资总量将突破2万亿，同比增长20%，中 西部地区，黑龙江、河南两个产粮最大省份的投资都在大幅提高，黑龙江方面过去5年对城乡建设累计投资是7544亿元，而2013年就达到2210亿元；河 南2013年对城市“扩容”、新农村社区建设等产业聚集区的投资是1.3万亿元，同比增长了40.7%。

据不完全统计，2013年固定资产投资的净增加额超过3000亿元的省份有：新疆3000亿元、陕西3100亿元、贵州4170亿元、江西 4300亿元、安徽6403亿元、吉林9000亿元。还有，浙江2013年投资总量计划突破2万亿，同比增长20%。此外，各省在热衷政府主导城镇化大投 资的同时，有的省市甚至提出到2015年要建成十多个大城市、特大城市。到2015年，湖南计划要建设6个大城市、6个特大城市，江西则明确除鹰潭之外， 其他10个设区市全部都要进入大城市或特大城市行列。几乎每个省份都有建设多个特大城市的计划。甚至一些中小城市也纷纷提出要建设特大城市或国际大都市的 目标。

不过，对于地方政府主导的新一轮城镇化投资冲动，李克强总理在2013年1月中旬就明确表示，新型城镇化要走集约、节能、生态的新路子，不能 人为“造城”。中国的城市化存在严重的偏差的表现，一是“见物不见人”：重“土地的城市化”，轻“人口的城市化”；二是“兴城不兴业”：重城市建设，轻产 业发展；三是“重形不重神”：重物质形态的变动，轻精神层面的转化。城市化实践出现如此偏差，究其原因，从一开始就把城市化简单等同于城市自身的规划、建 设和管理，等同于城市自身的美化、绿化和亮化。

中国要走出自己特色的城市化道路，应当是以科学发展观所要求的“城乡统筹可持续发展”为主线；应当是以农村人口稳定而可持续地向城市转移为核 心；应当是以城带乡、以乡促城，城乡共进、联动发展。城市化发展的愿景应当是这样的：“一边是人口和二、三产业高度集聚的城市及其连绵带，一边是适合农业 产业化经营的大片绿野良田和景色宜人的秀美山川，这实质上是一个国土重整和河山再造的过程，也是一个人口迁移和文明融合的过程，更是一个发展先进生产力、 弘扬先进文化、为最广大人民群众谋利益的过程。”

2013年全国两会期间，习近平主席在参加江苏代表团审议时说，“在推进城镇化的过程中，要尊重经济社会发展规律，过快过慢都不行，重要的是 质量。”如何恰当控制特大城市、大城市的发展规模。有效限制很多省市盲目搞大城市、超大城市扩张。这需要国家高层的设计者高瞻远瞩，智慧应对。对于地方政 府和上游企业的积极性和过分乐观，既要保护给予鼓励，又要严格地控制在国家规划红线以内。同时要清醒认识到，城镇化不能也不宜被看成是刺激经济的鸡血，强 心剂的作用是短效和短视的，中国的城镇化是一个长远规划，可谓“国土重整和河山再造”。

当下最需要警惕的是将新型城镇化沦为房地产化：前些年一些地方借“新农村建设”、“土地资本化”、“土地市场化”等之名，大规模地拆除旧村， 让土地进城，再以土地开发、基础建设方式推进，以“拆房、建房、卖房”来实现所谓城镇化，使城镇化沦为名符其实的“房地产化”。在新型城镇化建设过程中， 这种思维必须转变，乱象必须禁止。

第一个现象，撤县设区。今年以来，几乎所有省会城市、地级市都提出了撤县改区的计划，比如，南京市撤销了仅有的两个县，骄傲地宣称，自己辖下已没有县的建制。

第二个现象，撤县改市。本轮城镇化政策比较重视中小城镇发展，于是，被压抑了若干年的撤县改市冲动立刻显现。今年初，民政部批准吉林、云南两个县改为市，而全国数百个县都提出了改市计划。

照此模式展开的城镇化，并不能造出真正的城市，只能造出为城市，让上世纪90年代以来就存在的半城市化、伪城市化问题更为严重。

重构市制之关键在于明白两种类型的政府之性质不同，功能不同：一种是管理面状行政区、承担政治与法律控制职能的政府，也即省、县政府；一种是 管理点状行政区，主要承担经济与社会管理职能的政府，也即市政府。这两种类型的政府必须分流，市政府就是市政府，不要让它扭曲成为县政府、地区行署政府。 这是正在成型的城市化社会治理健全与否的关键。

与此同时，城镇化发展过程中必然会有相当一部分农民会失去土地，对于他们的权益保障问题必须引起我们的足够重视。以城帮乡，不要演变成为“以城吃乡”；统筹城乡，不要发展成为“与民争利”。

五、走好中国新型城镇化之路若干建议

文章分析，2012年中国GDP总值为52万亿，要知道80%的GDP都是在全国600多个城市和1.9万个建制镇的城镇化区域中产生出来的。

资源在市场上的自由流动形成城镇，城镇聚集效应在市场上得到实现，或许用“城市化”这个词能够比“城镇化”更好。城市由“城”和“市”组成， “市”为效率的源泉和增长的动力，“城”是经济发展的结果。当然，反过来“城”也促进“市”的扩大与效率的进一步提高。“市”的主角是企业和个人，政府仅 仅是“城”的守夜人。只讲“城”不讲“市”，就抽掉了城镇化的精髓。如何实现和升华“市”这一城镇化中的魂，切实将经济规律、商品价值和资源高效配置进行 优化，同时让人在“市”中成为主体，特提出：

（一）政府层面的作为是让“市”发挥魂的作用

政府层面可以作为的是，放松管制，减少干预，促进资源的自由流动；公正执法，保障市场自愿交易的顺利进行；提供市场供应不足的公共产品与公共服务。围绕这三项职能，具体可操作的建议：

1.推进土地制度改革，从确认农民土地权利入手，允许集体土地直接进入市场，取消剥夺农民的征地环节，打破政府垄断，建立个人、集体、法人和政府多方参与的土地一级市场。

2. 取消户籍制度，让农民工享有与城镇居民同样的社会保障和社会服务。