刘爱梅 徐光平

城镇化对一个国家、一个地区而言,实际上只有一次机会,因为随着城镇化进程的结束,城镇体系和重大基础设施布局一旦确定后,就很难再改变。科学布局城镇体系对城镇化的健康发展有重要意义。

科学布局城镇体系的等级规模结构。在我国当前金字塔型的城镇体系中,位于塔底的小城市数量众多、人口规模小；而少数超大型城市则规模相对过大。截至2011年底,全国共有288个地级以上城市,370个县级市,1600多个县。其中,大城市人口扩张迅速。2011年底北京常住人口达到2018.6万,超过2003年《北京城市总体规划(2004-2020)》中提出的2020年北京人口控制在1800万的目标,上海、广州常住人口则分别达到2347万和1275万。大城市迅速扩张虽然可以产生巨大的规模集聚效应,但同时也带来交通拥挤、环境污染、地价房价飙升等问题。

科学布局城镇体系,就城市群来说,应加强城市群内城市间的联系和产业协同发展,提高城市群的辐射能力；就大城市来说,应积极发掘大城市的承载能力,优化城市交通布局和居住环境；鉴于当前城镇体系中能发挥较好规模效益的100万-400万人口规模的城市数量较少,应重点发展一批人口规模在100万-400万左右的城市,筑强“金字塔体系”的中坚力量；同时积极发展中小城市,提高其规模集聚能力,但要注意因地制宜,宜游则游、宜工则工、宜商则商,各具特色。

科学布局城镇体系的地域空间结构。从区域分布上看,我国城镇体系呈现东高西低的情况。以东部地区的山东、江苏、浙江为例,2011年底城镇化率分别为50.95%、61.9%、62.3%,而同期的西藏、甘肃、贵州城镇化率分别为22.71%、37.15%、34.96%。大城市和较大城市的空间分布很不均衡,呈现东多西少、北多南少的格局。中西部地区普遍城市数量少、城市规模小；产业结构层次比较低,就业岗位有限,多是劳动力输出省份。每年劳动人口大规模流动、资源大跨度调运,既增加了社会成本,又增加了人口和资源在不同地区间的矛盾。

从赶超转向均衡发展的过程,也是区域发展再平衡的过程。东部地区城镇化应进一步提质。西部地区则应首先加快城镇化发展的速度。第一,改善当地基础设施,包括公路、铁路、港口、机场等,方便要素和产品流动,为吸引产业投资、加快城镇化创造条件；第二,在推动沿海地区产业结构调整、升级的同时,促进劳动密集型产业向劳动力输出量大的中西部地区转移,促进当地农村人口向区内城镇转移；第三,提高西部地区区域中心城市的集聚能力,完善城市功能,提高沿交通干线城市的辐射带动能力；第四,中西部地区不可能再有东部地区那样较长期的利用廉价劳动力的机会,因此必须重视人力素质的提升,大力发展职业技能教育,增强农民就业、创业的本领。

科学布局城镇体系的资源配置结构。目前,不同规模城市的经济实力、基础设施水平、公共资源配置差距较大。全国14个市辖区人口超400万城市的GDP占全国GDP总量的1/4强,全国36个省会城市、计划单列市的GDP占全国的2/5强。北京、上海等大城市聚集了全国最优质的教育科研、医疗卫生、文化娱乐、公共设施等资源,对人口有强大的吸引力,因此未来一线、二线城市还有较大的人口迁入压力。而在中小城市,优质的资源少,对人口尤其是高学历、高科技人才的吸引力不强。

单靠市场的力量难以使城市结构和资源配置达到最优,因此必须发挥政府的规划、引导作用,矫正城市发展产生的负外部性,促进资源的合理配置。应鼓励连锁超市、文化娱乐项目、商业服务项目等有重点地向中小城市转移,带动中小城市经济发展；引导名校、名医等优质教育、医疗资源向中小城市流入,增强中小城市的吸引力；建立大城市和中小城市间人才、资源、项目流动机制,形成大城市和中小城市之间的双向对流通道,吸引高学历、高科技人才到中小城市安家落户。

(作者单位:山东社科院)