2、强化政府对旧城内危旧房改造工作的统筹与协调能力

迄今为止的我国城市更新工作中所暴露出的一个重要问题是：统筹层次低、协调能力弱。统筹层次低，表现在旧城内危旧房改造工作是以区为单位进行，由区政府直接负责，结果是拆迁补偿、改造资金的筹集等事宜均在各区范围内“各自为战”，导致改造工作成为高强度的开发行为。协调能力弱，表现在规划、房屋管理、土地、文物、危改办等行政部门各管一摊，相互之间缺乏协调，导致政令之间的冲突和矛盾。针对这样的问题，我们提出如下的改进建议。

第一，提高统筹层次。将旧城内危旧房改造工作的责任主体由区政府变为市政府，由市政府统一在全市范围内制定规划、制定标准、承担支出责任、安排拆迁安置、进行工程招标。区级以下政府根据市政府的统一安排承担实施层面的具体事务。

第二，强化协调能力。鉴于旧城内危旧房改造工作的重要性和复杂性，有必要强化危改办的职能，使其成为直接对市政府负责、具有强力协调能力的办事机构。规划、房管、土地、文物等部门都要派员加入危改办，使大部分操作层面的问题在危改办内部就能得到协调。对于仍然需要政府各部门之间协调的问题，可建立“旧城危旧房改造联席会议”制度，由主管副市长牵头召集，使其成为制度性的协调机制。

3、建立有效的利益协调机制

由于旧城内危旧房改造工作涉及的利益主体众多，不同利益主体之间利益冲突比较尖锐，建立有效的利益协调机制是十分重要的。前面已经提到的强化公众参与，实际上也是构建利益协调机制的一个重要方面。除此之外，这里进一步提出以下的两项建议。

一是建立审议会和听证会制度。审议会制度是在日本被广泛实践的一种决策咨询和利益协调机制。其成员由专家学者和各利益相关方代表组成，一般被定位于某项事务的最高决策咨询机构。借鉴这一模式，可以成立“城市历史风貌保护与旧城改造审议会”，成员由有关专业的专家学者、居民代表、保护组织代表、开发商代表等组成，作为旧城内危旧房改造工作的最高决策咨询机构，审议会所形成的意见和建议具有高度的权威性，行政部门一般应予采纳。审议会的审议过程原则上对媒体公开，以保证其公开透明性，避免被特定利益群体操纵。听证会制度则为不同利益群体表达其利益诉求提供一个更加开放的平台，对于政府部门的决策可以起到重要参考作用，同时也有助于公众对政府决策意图的理解，提高决策的权威性。因此，对于旧城内危旧房改造工作的重大决策，在其最终决定之前都应举行听证会进行听证。

二是建立申诉受理与裁决机制。从国际经验来看，对于涉及民众切身利益而又容易出现利益冲突的领域，一般需要通过建立申诉受理与裁决机制来作为最后的协调与救济手段。而旧城内危旧房改造正是这样的一个领域。可以考虑采用以下的做法：若当事人对行政部门的决定不服时，首先可以申请行政复议，由作出决定的行政部门的上级部门给出复议意见，复议意见同时应向社会公布；若当事人对复议意见仍不服时，可向设在市人民法院的专门法庭申请裁决。该专门法庭可尝试引入陪审员制度。专门法庭的裁决为最终裁决，有关当事各方均须遵照执行。

4、创造有利于社会力量参与的制度环境

政府必须在旧城内危旧房改造工作中起主导作用，并不意味着政府必须事必躬亲、包办一切。政府的主导作用应主要体现在制定政策、标准和规划，以及筹资等方面。而具体的实施层面，则应当鼓励社会力量的参与，以达到引入市场机制、提高效率、弥补政府能力不足的目的。对于国际上已有成功尝试的公私合资专业化投资公司、区划奖励制度、开发权转移制度等相关制度创新，应积极加以研究，根据我国国情加以相应的适应性改进，并尝试运用于我国的旧城内危旧房改造工作之中。