3、不同利益主体之间矛盾尖锐

在旧城内危旧房改造中，存在的主要利益主体包括：居民、政府、开发商、热心古城保护的团体和个人（以下简称保护人士）。不同的利益主体有着不同的利益诉求，相互之间往往形成比较尖锐的矛盾和冲突。在这之中，由于政府的定位不够清晰，使得开发商与居民、开发商与保护人士之间的矛盾比较突出。由于缺乏有效的对话和协调机制，有时矛盾甚至会激化，达到影响社会稳定的地步。一个明显的事实就是，因拆迁而引发的上访一直在上访事件总量中占有较高的比例。

4、高强度开发妨碍城市功能的布局优化

由于危改项目“原汤化原食”就地实现资金平衡的需要，加上旧城改造的拆迁费用和安置补偿费逐年提高，开发商为了实现项目开发的经济利润，必然导致在旧城内进行高强度、高容积率的地产开发。其结果，大型写字楼、宾馆和商业设施进一步向旧城内集中，使旧城承担了过多的交通、商业和居住功能。这样的功能集中与旧城的历史风貌保护之间存在着深刻的内在矛盾，也给城市的功能布局优化制造了严重的障碍。

二、问题的原因分析

1、政府职责定位不当

不论是低收入阶层的住房保障，还是人类共同文化遗存的保护，都不是仅靠市场机制就可以实现的，必须由政府作为公共利益的代表发挥主导性作用。但是，我国许多城市的旧城内危旧房改造工作在实施过程中未能处理好政府与市场的关系，形成了事实上的以开发商为主导的局面。在商业利益的导向之下，开发利润的最大化成为首要的追求目标，城市风貌和文化古迹的保护以及居民居住条件的改善等公共利益目标都要为其让路。这是我国城市更新工作中存在的诸多问题的机制性根源。

2、旧城改造工作的统筹层次过低

迄今为止，不少大城市的旧城改造工作采取的是以市辖区为单位、区政府直接负责的模式。这种做法虽然有责任主体明确、有利于调动区级政府积极性的好处，但由于统筹层次过低，总体上来看弊大于利。以区为单位的“各自为战”，使得各区只能在辖区范围内解决拆迁安置、开发资金筹集等问题，回旋余地过小而解决难度增大，客观上迫使旧城区的拆迁改造成为高强度的开发行为，使历史文化风貌保护和危旧房改造难以两全。

3、研究基础不足，缺乏必要的技术规范

城市更新问题，是一个涉及到经济、社会、技术、文化、心理等多个领域的复杂问题，需要多方面的深入研究。特别是由于我国处在空前的城市化快速发展阶段，各方面问题的集中显现更加增大了问题的复杂程度。但由于多方面的原因，我国在这一领域的研究基础比较薄弱，对于包括快速城市化过程中城市发展的规律、城市产业发展的规律、城市化过程中人口迁移的规律、大城市内部空间区域的划分与功能定位、城市历史建筑的有机更新与合理利用的方式等问题都缺乏深入的研究积累。著名建筑与城市规划大师吴良镛先生曾经指出[2]：“一个重要原因是我们没能有效地预测城市发展的自身规律，所以总是被动挨打”。

由于研究基础的薄弱，导致了相关技术规范制定工作的滞后。迄今为止，国家相关部门以及各城市政府都还没有制定诸如《旧城区城市设计指南》、《旧城区危旧房修缮技术规范》之类的技术规范，也没有对特殊地区的建筑形式、建筑高度、檐口高度、退线距离、外装修材料和色彩等提出具体管理措施。其结果，使得旧城内的危旧房改造工作处于无矩可循的境地。