城乡规划法发出信号

2008年1月1日,我国首部旨在统筹城乡规划管理的法律———《城乡规划法》正式实施。这部法律出台的背景是:多年来城乡分治,影响了乡村规划建设的发展,乡村规划几乎处在空白地带。很多城市的规划图中,中心城区之外的大片农村都统一画成黄色,根本没有进行城乡统筹考虑,整体规划。

《城乡规划法》是在总结十几年来《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》施行的基础上,及在总结改革开放以来、特别是近十年来我国城乡规划管理工作经验的基础上,以科学发展观为指导所制定的法律。其基本原则包括:“坚持城乡统筹。节约资源、保护环境,坚持可持续发展。关注民生。提高规划的科学性和规划实施的依法行政。先规划后建设,等等。”为贯彻该法实施,建设部还于今年1月30日出台《关于贯彻实施〈城乡规划法〉的指导意见》。

这是一个醒目的信号,城乡规划步入一体化的新时代到来。空心村难题迎来解决契机。

而此前,我省有关部门也正在加大整治空心村的力度。

广东省建设厅城乡规划处向记者透露,我省村庄规划覆盖率开始有明显提高。2005年,广东省乡村规划覆盖率只有25.85%,即编制了规划的村庄有3万多个,整个“十五”期间,每年升幅只有0.2%,跟经济发展水平明显不相适应。2006年开始,省建设厅争取到省财政每年1000万元的专项投入,在珠三角外的地区选点,每个村投入1万元进行规划,所以2006年覆盖率提高了1.8%,2007年,村庄规划覆盖率首次突破30%,相当于前10年的增长。

不过,空心村仍然是村庄规划中的难题。目前,广州已把1146条村庄纳入新编制的总体规划,计划在3年内完成所有村庄的规划,严控出现新的“城中村”。

广州市规划局还公布了《村庄规划编制要求》,今后广州的一些村庄将分新村建设和旧村改造整治两类规划,规划过程中所有成果应当及时公开,让村民参与审查审批规划。但是,即将完成的327条村庄规划中,没有一个是空心村。而广州市建委乡镇建设处也表示,目前没有对“空心村”制订专项计划。

除了规划,其他方面的治理也是一个问题。

较为成功的一种模式是整体搬迁。广州市萝岗区已启动科学城规划范围内7个自然村的整体搬迁,目前1896户农民已搬入玉树新村等四个安置区,腾出土地30公顷。村民反响良好。

但很显然,这一模式对于广东广大农村而言,并不具备普适性。

期待土地新政契机

广东省城乡规划设计研究院是广东省建设厅直属事业单位,已在佛山、深圳等地开展旧村整治规划。

该院专家许险峰建议,空心村的治理可以根据各地的自然、经济和社会状况,分三个层次试点先行,积累经验,逐步推广。

第一层次:对经济较发达、建房农户较多的城镇近郊空心村,按照统一规划,以城镇为中心,有步骤地整体搬迁、连片发展,逐步形成规模,腾空的土地转为建设用地。

第二层次:对离城镇较远、经济基础一般的丘陵岗地空心村,引导其向自然及经济社会条件相对优越的中心村庄归并。腾空的土地可复垦为耕地。

第三层次:对不具备归并条件、但可以填实的空心村,要加强闲置农宅的拆迁、回收、流转、整合,对拆迁的老宅基经重新规划后可作为新的预留宅基地,审批给农户。对于质量较好,不影响规划的可由村收回调剂安排利用,对于已撂荒的旧村址,要合理开发,宜耕则耕,宜养则养,充分利用。

高级规划师李志则认为,空心村的问题,根源在法律,症结在土地,关键在管理。土地管理法中明确规定农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有,每一户农民都可以得到一块宅基地,这只以户均为限,而不以人均为限,给农民多占地提供了较大空间。农民建房审批工作已紧缩多年,在城乡接合部的农村甚至实行了“一刀切”冻结审批,最终农村无非形成两种情况:老实的村民盼批准；不老实的违章建房。对农村宅基地的合理流转,缺少制度规定和政策指导；对农村宅基地的闲置、抛荒也无相关法律条文来限制；对于不支持、配合建设用地整理的农户也没有相应的处理、惩罚措施；对处罚多占、超占、乱占土地,如何制定有偿使用标准等尚缺乏可操作的法律依据；加之缺乏有效的市场调节机制,助长了多占地、占好地、早占地、超标建房行为。

而广东最近酝酿的土地新政,有望给空心村的整治工作带来新契机。

10月12日,党的十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,其中农村土地流转问题备受关注。

10月14日,在广东省政府召开的专家座谈会上,农村土地的流转问题成为谈论焦点。

与会专家认为,广东应该通过制度的创新和调整,推动农村土地承包权和使用权流转改革,使土地收益权转向农民,彰显集体土地资产价值,促进农民获得财产性增收。

3年前,《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》在全国率先出台,广州今年底前有望出台细则。

深圳市法制建设专家委员会委员肖文全则指出,除了法律、土地政策等多方面瓶颈,还有一个部门协调问题。目前,空心村治理工作主要由国土资源部门和建设部门负责,但事实上,这项工作相当复杂,除了上述两部门,还涉及农业、交通、环境、消防等诸多部门。各个职能部门“各扫门前雪”的状况,显然无法满足综合治理的需要。一定要有一个部门负责统一组织协调。

对此,我省目前已有较大突破。10月22日,作为我省改革城乡规划体制的重要举措,广东省城乡规划委员会第一次工作会议在广州召开,并审议通过《广东省城乡规划委员会章程》。

据悉,省城乡规划委员会的主要职责之一,就是对相关城市、部门在城乡规划方面的分歧、矛盾进行协调、仲裁。