最近正为几个城市的房管部门做住房发展“十二五”规划，在研究过程中发现了几大矛盾，同时也是困扰地方政府的难题。比如动拆迁难与旧区危房改造之间的矛盾。

不禁想到前阵子闹得沸沸扬扬的《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》。公开征求意见难免嘴多声杂，在诸多争议点中，将危旧房改造列入公共利益是焦点之一，其实这点也是影响面最广的，把政府、民众、开发商都圈了进去。

实际上，这其中隐含了许多东西，多数人可能不明就里。目前我国城市动拆迁主要有两种原因，一种是轨道交通等城市公建，另一种是旧城改造。前者纯属公共利益，一般不会引起争议，而后者则比较复杂。以往的经验是：既有政府为民解困之因，也有卖地给开发商之意。也就是说，在市中心或老城区，旧城改造很可能沦为地方政府卖地、房企谋利之非公共利益。

危房危及居民生命财产，改造之算得上公共利益，而旧房可就有些“暧昧”了。一则旧房可以继续使用，没到必拆的境地，二则旧房的标准如何确定，恐怕难矣。这也就为地方政府扩大动拆迁范围留下很大空间，毕竟市中心、老城区的土地更值钱，拆完卖地，来钱更快，而且开发商也更视这些地块为“香饽饽”。

假如不把旧房改造纳入公共利益，那么地方政府就将丧失旧区改造的主动权，因为在很多城市，旧房的面积远远大于危房。但是，按意见稿，想要将非公共利益范畴的房屋进行改造，只能是开发建设单位与业主自主谈判，与政府主导相比，这种拆迁方式的难度太大了。一个小区，往往涉及几百户甚至几千户居民，而依国人的习性，众人很难有效自发的组织起来跟开发商谈判，即便勉强能组织起来，往往也会由于众口难调而无法在拆迁补偿上与开发商达成共识。

如果真出现这种情况，则会产生三个局面：一是阻碍城市更新，影响城市功能提升和城市面貌优化。许多欧美国家曾因为动拆迁成本过高而导致城市空心化、环境恶化、地价下降、贫民窟扎堆，犯罪率升高、贫富分化加剧，所以近年来不得不回头“补功课”。二是部分想要进行旧改的业主，会被少数不愿旧改的业主“绑架”。如果没有强有力的业委会，小区的众多业主就是一盘散沙，而一旦涉及到动拆迁这种重大事情，往往是几个不愿动迁或漫天要价的“钉子户”，就能阻断整个动拆迁进程。三是以往开发商之所以能在市中心获得优质地块，大多是拜地方政府大力推行的旧城改造所赐，如果旧城改造不被列入公共利益，则开发商很难再拿到黄金地段的地块了。

换个角度看看。从去年出台的“国4条”，到住房和城乡建设部等5个部门发布的《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，都提出：从2009年开始，力争利用5年左右时间基本完成集中成片棚户区改造，有条件的地区争取用3年时间基本完成。可以预想，未来5年内全国会掀起一股旧城改造潮。

城市棚户区改造也属于旧城改造的范畴，但何谓棚户，它与危旧房之间的概念有何区别？对此，全国并无统一标准，棚户和危房的相似点更多些。但在各地具体执行中，标准可松可紧。如果《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定中不考虑这一因素，则不仅地方政府无法在5年内完成城市棚户区改造，更会在具体操作中造成纠纷不断，届时将变成无法可依的糟糕局面。

加大棚户区改造力度，一是可以改善民生，提高中低收入群体的居住水平；二是可以拉动经济增长，发展中高档商品住宅不利于抑制高房价，那么通过棚户区改造增加投资，与加强住房保障异曲同工。鉴于此，笔者认为旧房和旧城改造在《国有土地上房屋征收与补偿条例》终稿中，极有可能还会被列为公共利益。