城中村改造应具体问题具体分析，走分类改造之路：第一类是进行半市场化的滚动式社区重建型改造；第二类是进行商品化房地产开发型改造；第三类是采取政府依法赎买或整体租用方式进行改造；第四类是进行现代企业模式主导的综合整治型改造。

城中村是城乡二元经济体制下的产物，是城市化快速推进和城乡规划建设相对滞后的结果，人们往往将其与“脏乱差”划上等号，其改造势在必行。在广州385平方公里的6个老城区分布着大大小小139个城中村，中心城区的海珠区内就有20个，下面以海珠区为例探讨城中村改造之路。

城中村的问题及其改造难题

在城中村存在着四方面突出问题：一是整体功能定位模糊，土地使用混乱随意，违法违规建筑比比皆是。村民大都有一栋以上超三层半的宅基地房，许多外人也“买地”建起“小产权房”，“一线天”、“握手楼”随处可见；二是市政基础设施严重缺乏，居民生活不便且安全隐患多。公共设施大多是镇村两级早期自建而成，涉及群众吃、住、行、看病、就业、就学的市政设施不配套、建设滞后、街巷狭窄，甚至消防车、救护车都难以进入；三是“村外现代化，村内脏乱差”，服务和管理工作不到位；四是管理体制不顺。农村管理体制与城市社区管理体制并存，村委会、居委会共管一地，关系纠缠不清、责任不明、步调不一，城市总体规划难以实施，管理水平低下。

主要原因有三个：第一，规划长期滞后于发展，土地管理体制和政府政策严重落后于形势，城中村早已身处城市而未纳入城市统一布局和按城市要求进行建设，有些土地早已非农化，但仍保留着划定“集体发展留用地”和“宅基地”的方式建设。政府在取得城市发展需要的土地后，对失地村民后续出路考虑不周，缺乏劳动就业、社会保障等配套政策，只是给一笔补偿就简单交给没有城市管理经验的村委会处理；第二是经济方面的。城中村产业结构非农化倾向明显，经营土地和物业的收益占据主导，出现“出租屋经济”效应。村民及集体想方设法改变土地用途，美其名曰“种菜不如种钢筋”，出现“食租”阶层与“二世祖”现象；第三是社会因素。“要地不要人”的城市化模式以及长期城乡二元结构下很强的农村宗族和地缘观念，村民“农转居”后大多没正式工作，成为离土不离村、靠出租为生的户籍人口，大量的低收入流动人口多是没有归宿感的租房户。

“农转居”土地和房屋性质难以变更、历史遗留问题多、确权难，征迁的补偿标准不清晰、分类不合理。

改造中存在的困难和阻力主要体现在：一是土地政策涉及问题难以突破。“农转居”土地和房屋性质难以变更、历史遗留问题多、确权难，征迁的补偿标准不清晰、分类不合理且补偿标准偏低，处于万亩果林保护带的村社根本“无地可留”，村民生活困难；二是规划编制滞后。区内至今没形成一个全面的城中村改造总体规划，尚处在“摸着石头过河”，“爱哭的孩子多吃奶”的阶段，一些村社积极编制的改造规划，上报后却往往容易与市、区的规划控制要点产生矛盾；三是政策的指导性滞后、可操作性不强。2002年、2008年市里先后出台了《关于城中村改制工作的若干意见》和《关于完善“农转居”和城中村改造有关政策问题的意见》，但村社普遍反映缺乏具体的实施细则和操作办法；四是“农转居”改制遗留问题较多，虽然“撤镇建街”、“撤村建居”工作已实施数年，招牌换了、户口变了，但实质未根本改变，相反，改变身份的村民享受不到惠农政策后，并没有完全享受城市居民的待遇。

从实际出发走分类改造之路

城中村分布广且所处地理位置、经济状况及发展前景各异，在改造中不宜“一刀切”，而应具体问题具体分析，根据不同的利益诉求和城市规划要求，走分类改造之路。

第一类是进行半市场化的滚动式社区重建型改造。对于沥滘、赤沙等村集体实力较雄厚、有复建用地的城中村，可引入市场化的一些理念，按照城市新型社区建设的形式，在仅限于本村村民、不改变土地宅基地性质的前提下，开展“建新改旧”的方法，滚动式进行改造。这种改造模式以村集体为主体，不引入开发商参与，但按照商品房小区的一些方法进行改造和建设。其要点是：政府给政策和一定优惠，以村集体企业为改造单位自行组织村民集资或融资进行改造，一般先对整个旧村进行整体规划，利用村自留空地作为启动地块，建设城市宜居社区，以建安成本价安置下一片改造旧村的村民。然后对下一片旧村实施拆迁、补偿，如此循环，对整个旧村进行条块式滚动开发改造。