广州启动了史上规模最大的城中村改造工程。据称此次改造将全面引入开发商。换言之，广州将转用内地普遍采取的开发商集中成片拆旧建新的模式，而放弃以前谨慎而明智的城中村改造模式。

中国城市化模式存在重大弊端，其关键症结是一项特别的法律规定：城市是按照土地产权的归属来确认。现有法律规定，城市市区的土地属于国家所有。凡是在城区范围内的土地，都被这一条确定为国有。反过来，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。即城市化只能在国有土地上进行，而不得在乡村集体土地上进行。此一规定的后果就是，城乡之间长期处于分割状态。

事实上，长期以来政府对城市、乡村所采取的也确实是完全不同的政策。比如，财政上，城区政府可以拿出足够多的财力用于基础设施建设，乡村则不能享有这种优势。当然，城市人口与乡村人口的福利也有巨大差异。中国城乡差距巨大，就是因为这种系统的法略、政策所致，而非自然禀赋或生产能力的差异。过去十几年间，这种状况也没有改变，城乡之间的差距反而仍在扩大。

这且不论。尽管法律早就规定了，城市市区土地属于国有，现实却并非如此。在各地城市范围内，也即在法律所规定的行政区划意义上的“城区”中，始终存在着一些行政管理体系中的农村：其人口是农业户籍，其组织体系是乡镇、村、组，其土地是村集体所有。这些乡村通常被国有土地、被真正的“城区”包围，即所谓的“城中村”。

城乡分割的制度后果在这些城中村看得最清楚。城中村虽然在地理上插入城区，也属于某个“区”政府。但是，城市的市政府、区政府是把它们当作农村来对待的，不会将城市的公用基础设施延伸到这里，一条街道之隔，就是中国式的城乡之隔：城市人口、国有土地可以享有的种种基本便利，生活于集体土地上的农村人口无权享有。

于是，我们就会在所谓城中村看到一幅“脏乱差”的景象。事实上，这些城中村的乡镇、村政府并非不富裕。它们也是在地理上的城市中的，其土地的价值也是相当高的。但是，法律禁止这些乡镇政府、村组织留出足够税款用于基础设施建设。

而这种脏乱差局面恰好成了城市政府进行城中村改造的理由。很多人将这里的脏乱差归咎于农民。如此归罪，当然是荒唐的。问题的关键在于，城市各级政府采取了一种歧视性地对待城市、乡村居民的法律和政策，政府的公共品供应绕开这些城中村而走。

城市政府这么做，乃是依据一个错误的原则：政府区别对待具有不同户籍的民众，或者说，政府是按照土地的所有权归属、而不是按照土地的用途来安排城市公共品的供应。基于这样的原则，各地城市政府制定了主流的城中村改造模式：通过征地，把农民的集体土地变成国有土地，然后开始建设城市的基础设施，把那里当成城市来对待。当然，农民为此而付出巨大代价：丧失对土地的所有权，丧失生计来源。

城中村的农民、生活在这里的人口都希望城中村的基础设施有所改善，生活更为便利。但是，他们最终发现，实现这一切的代价是离开。城中村的城市化，跟城市扩张到乡村地区而启动的城市化一样，都是别人的城市化，是城市政府的城市化，是开发商的城市化——— 但开发商其实是随着政府进入的。也正因如此，面对改造，农民充满了无奈，城中村改造与城市征地过程一样也充满了冲突。

避免这些冲突的唯一出路是，打破城区行政范围与土地产权安排之间的法律联系。具体地说，政府从现在就把城中村当成城市来看待。从法律上说，城区不必非得是国有土地，而完全可以在乡村集体土地上。一个地方究竟属于城区还是乡村，由土地的用途来决定，由规划来决定，而不是由土地所有权归属来决定。城市政府完全可以通过城乡发展规划，把农村集体土地改为城市工商业或居住用地，其产权归属则并不改变。这些农民也将是城市化的主人，而不是完全被动的对象，城市里也可有两种所有权的土地并存。决定一个地方是否属于城市，是那块土地上的人们在干什么，而不是看那块土地属于谁。

当然，这样的制度将引起连锁反应，比如，政府应采取财政的城乡均等化政策，在乡村地方同样建设必要的基础设施；除公共用途之外的城市用地由农民与用地者直接交易，无需政府征地程序，等等。变化很大，但这些，乃是实实在在的国际惯例也。