旧城的保护与更新是一个充满挑战性的话题。这是因为，其中包含了多方面的矛盾和利益冲突，这些矛盾和利益冲突产生了很多难以简单地给出答案的问题。主要包括：什么才是“适度”的保护?如何处理保护与更新的关系?旧城保护中城市政府、当地居民、开发商、专家以及保护团体各自应扮演何种角色?旧城保护所需的资金如何筹集?等等。所有这些，也正是困扰北京旧城内危旧房改造工作的难题。因此，广泛了解国际国内有关城市在这方面的实践探索，借鉴其经验教训，对于推动北京市旧城内危旧房改造工作具有重要的意义。

西方国家在旧城改造与更新过程中走过的弯路

在20世纪初，英国就开始了以拆除重建为主要手段的清除贫民窟及内城复兴运动。到了二战以后，西方国家的许多城市为了消除战争破坏的影响和解决住宅匮乏问题，都曾经开展了以大规模改造为主的“城市更新”运动。其主要做法是，在城市中心大量拆除被战争毁坏或者并未毁坏的老建筑，代之以各种象征“现代”的高楼。其理论基础，则是以形体规划(Physical Design)为核心的近现代城市规划理论。例如，法国建筑师勒·柯布西埃提出的“光辉城市”理论和以他为首的国际建筑协会提出的“现代城市”理论，都是倾向于扫除现有的“充满麻烦”的城市结构，代之以一种崭新的“理性”秩序。在柯布西埃提出的巴黎中心区改建方案中，除巴黎圣母院等极少数历史性建筑得到保留以外，所有老房屋和道路均被铲除，代之以一个重新规划的由“快速路+绿化+摩天楼”组成的、“重新开始”的新城市。

从另一个角度看，对城市中心区土地的需求也是旧城大规模改造的重要动因。20世纪50～60年代是西方各国又一次迅猛发展的时期，对城市土地的需求不断高涨，从而导致大规模的城市土地开发。有研究者敏锐地指出：“‘城市更新’运动是二战后形成的国际金融资本与跨国垄断集团，试图(利用政府补贴)以低廉的成本获取宝贵的城市中心区土地而不断对政府施加影响的结果。”

大规模改造为主的“城市更新”运动很快就受到了来自各方面的质疑和批判。如简·雅各布在其1961年出版的名著《美国大城市的死与生》中指出，大规模改建摧毁了有特色、有活力的建筑物以及城市文化、资源和财产。她还根据对美国20多个大城市的考察指出，大规模改造并没有使贫民窟真正“非贫民窟化”，仅仅是将贫民窟移动到别处，并且还在更大的范围里造就了新的贫民窟。对于大规模改造中各个主体的利益得失，她的评论可谓是一针见血：“大规模计划只能使建筑师们血液澎湃，使政客、地产商们血液澎湃，而广大群众则总是成为牺牲品。”建筑师C·亚历山大也对大规模改造提出了尖锐的批评，他认为，大规模改造所用的统一形体规划否定了城市文化价值，并将城市功能彼此分离，因而是极其荒谬的。大规模改造对现状采取完全否定的态度，忽略和摧毁了城市历史环境中存在的诸多有价值的东西，不但不经济，而且导致了城市宜人环境的丧失。他主张用中、小规模的包容多种功能的逐步的改造取代大规模的单一功能的迅速的改造，同时对历史保护区内的新建筑的建设进行严格的控制。

在这种批评与反思的影响之下，从20世纪70年代开始，内容与形式单一、以开发商为主导的大规模改造计划逐步退出历史舞台，取而代之的是多样化的人居环境建设和对“住区可持续发展”的追求。

旧城改造与更新中的制度建设

纵观西方国家旧城改造与更新的发展历程，可以发现相关的制度建设在所有国家都受到高度的重视。主要包括：制定法律法规、建立行政管理体系、划定保护对象区域等等。

(一)制定法律法规

法国是世界上第一个制定对历史建筑和旧城保护相关法律的国家。早在1840年，法国就颁布了《历史性建筑法案》，这也是世界上最早的一部关于文物保护方面的法典。此后，1887年又颁布了《纪念物保护法》，该法明确重申了作为法国文化遗产的传统建筑的保护范围和标准，并组建了一个由建筑师组成的古建筑管理委员会，负责具体的选定及保护工作。法国现代旧城保护法律体系的核心，分别是1913年颁布的《保护历史古迹法》和1962年颁布的《历史街区保护法》(通常称“马尔罗法”)。这两部法律分别是文物建筑与历史街区两个层次内容的保护法的核心。前者规定了国家保护的权力，从而限制了房主的部分权利，还规定了房主有对其进行维修的责任。维修要在“国家建筑师”的指导下进行，可以得到政府的补贴。后者是要求把有价值的历史街区划定为保护区，制定保护和利用规划，纳入城市规划的严格管理。对区内建筑不得随意拆除，维修改建等也要经过国家建筑师的指导，符合规划要求的修缮可以得到政府的资助，并享受减免税赋的优惠。

英国也是较早就开始制定相关立法的国家，并在许多与城市的规划和建设相关的法律中都涉及到对历史建筑及街区和古城的保护和改建。最早的立法是1882年的《古迹保护法》，规定无人居住的遗构及遗址可由国家收购或由国家监督，并指定了21项受国家管理的古迹。1890年该法的修正案将保护内容扩大到住宅、庄园等有历史意义的建筑。1933年的《城市环境法》将古迹的四周500米的范围划为保护区。1944年的《城市规划法》授权环境部编制古建筑名单，这是迄今为止受法律保护的古建筑、登录建筑名单的基础。1953年的《古建筑及古迹法》授权环境大臣在古建筑委员会的顾问之下批准重要古建筑修理、维护的经济资助，并可以为国家购置或协助地方政府购置这些建筑。1969年的《住宅法》中确定巴斯等4个历史古城为重点保护城市，授权地方政府提供费用的50％资助(最高不超过1000英镑)以改进不合标准的老住宅(进行结构维修及卫生设备更新)。从1974年12月起又将资助比例提高到75％。