另外，英国政府于1980年组建了“英国城市开发公司”，负责全国内城废弃用地的再利用和旧住房的改造开发。中央政府财政预算是该机构的主要资金来源，仅1990年至1991年间，中央政府拨款达5.4亿英镑。在意大利，每年有20亿欧元的财政预算用于文物保护事业。1996年国家通过法律形式规定，将彩票收入的8‰作为文物保护资金，仅此一项每年就有15亿欧元左右的经费收入。日本的相关法律规定，对传统建筑群保存地区的补助费用，中央和都道府县(相当于我国的省级)地方政府各承担50％，对古都保存法所确定的保护区域，中央政府出资80％，地方政府负担20％。而由地方政府制定的城市景观条例所确定的保存地区，保护经费一般由地方政府自行解决。

(二)积极引入社会力量

在财政资金起主导作用的同时，积极引入社会力量也是发达国家普遍注重的做法。巴黎市政府的做法是：市政府出资51％的股份，与私营公司合资成立一个从事旧城改造的专业化投资公司，政府为该公司提供信用担保，该公司从银行贷款取得主要改造资金，向建筑物所有者购买房屋和土地后实施改造，待改造完成后以较高价格在市场上进行销售。对于销售利润，市政府将其应分得的收益全部用于该区域的市政和公益事业。

纽约市政府则在上世纪60年代先后创立了区划奖励制序(Incentive Zoning System)和开发权转让制度(Transfer of Development Right，TDR)，成为鼓励私人部门参与旧城历史地段和建筑保护的有效手段。区划奖励是指允许开发者兴建超出法定容积率的更多空间作为出售或出租之用，前提是开发者必须提供某些公共空间或进行公共利益开发，例如保护历史建筑、提供中低收入住宅和文化设施等。开发权转让则是允许某个地块上尚未使用的开发权利(表现为容积率形式)转让到其他地块上去，尤其普遍应用于旧城历史地段和建筑的保护当中。通过开发权转让，可以使受到保护条例限制的私人业主得到合理的补偿，从而有利于保护规划的实施。最近20多年，开发权转让在美国城市得到了广泛的推广。日本、中国台湾、中国香港等土地空间狭小而又注重遗产保护的国家和地区，也积极引入了开发权转让制度。

启示与借鉴

国际上有关旧城的保护与更新方面的经验和教训，对于我们有多方面的启示和借鉴意义。

（一）旧城改造应坚持政府主导和公共利益主导

西方国家曾经走过的弯路告诉我们，那种以开发商为主导的大规模改造，一般都会导致经济利益至上、公众利益被忽视、割断城市历史文脉、损害城市的文化价值等消极后果。因此，在旧城改造工作中必须坚持以政府作为公共利益的代表起主导作用，政府财政资金必须有相应的投入，政府通过制定规划、建立政策体系、对实施过程进行监管等作为整个改造过程的责任主体。而要保证政府能够确实代表公共利益，政府决策与行政过程的公开透明是必不可少的制度保障。

(二)建立健全法律法规体系

发达国家的经验说明，在旧城保护与更新工作中，建立法律法规是最为重要的制度建设。要通过立法，明确各级政府及其它相关主体在旧城保护与更新中所应承担的责任和具有的权利及义务，同时通过专门法规明确保护对象区域的范围、保护标准、保护资金来源以及政策激励措施等，使旧城改造与更新的各项工作都有明确的依据。

(三)注重发挥专家的作用

旧城保护与更新是一项具有高度技术性的系统工程，保护对象与保护方式的确定以及更新规划的制定都需要高度的专业知识背景。正因为如此，以法国的“国家建筑师”制度为代表，发达国家普遍都很重视发挥相关领域专家的作用，赋予专家团队以较大的责任和权限。我国可以考虑借鉴日本的“审议会”模式，成立由建筑、文物保护、城市规划、历史研究等领域的专家组成的“古都风貌保护审议会”，赋予其在确定保护对象(区域及建筑单体)和保护方式等方面的权威地位，以此来保障旧城保护与更新工作在科学和理性的指导下进行。

(四)引入有助于社会力量发挥作用的制度设计

虽然政府应当代表公共利益在旧城保护与更新工作中发挥主导作用，但这并不意味着政府必须事必躬亲、包办一切。政府的主要作用是通过制定规则，设计恰当的激励来引导民间主体的行为方式。我们应对区划奖励制度、开发权转移制度等在国外收到一定成效的做法进行深入研究，在此基础上顺应我国国情地加以改进，并尝试应用于我国的实践中。（执 笔：林家彬杨维富）