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城市防灾减灾:如何守住城镇化安全底线

时间:2014-05-16  来源:现代水利周刊  作者:

 
李铁:被误读的城镇化 2013城市发展与规划大会
2013年4月29-5月5日 张家界城镇体系规划
难题与对策:城镇化的路径选择 长沙天心城市设计
 
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今年5月12日是我国第六个“防灾减灾日”。“5·12”这个特殊的日子在让我们回想起6年前那场地震巨灾的同时,也再次反思,灾难来临前,我们该如何提高防御能力?灾难来临时,我们该如何保护自己?灾难过后,我们又该如何开展灾后重建?

今年“防灾减灾日”的主题为“城镇化与减灾”。当前,我国正处于工业化和城镇化发展进程中,城镇人口密度不断增加,基础设施承载负荷不断加大,各类灾害风险特别是水旱灾害、气象灾害等明显增多,城市安全设防问题日益突出。

为此,本报本期推出“防灾减灾日”特别策划,邀请中国水利水电科学研究院副总工程师程晓陶、中国灾害防御协会副秘书长金磊,围绕“城镇化与减灾”这一主题,分析探讨城镇化给水利防灾减灾工作带来的挑战,为在城镇化背景下更好地开展水利防灾减灾工作建言献策。

□本报记者 王妍 刘艳飞

1城镇化发展更要注重防灾减灾

国家正在开展的新型城镇化建设,需要国人面对灾害乃至灾难时,多一份思索,多一点“洗耳恭听”;将今年“防灾减灾日”的主题定为“城镇化与减灾”,就是要进一步动员全社会的力量,有效降低城市灾害风险

现代水利周刊:您如何理解我国将今年“防灾减灾日”的主题定为“城镇化与减灾”?

程晓陶:当前,我国正处于城镇化发展最为迅猛的阶段。城市聚集了人口与财富,也聚集了风险。

20世纪80年代初,我国城市人口占总人口的比重尚不足20%,在一定程度上还是农业社会的形态。改革开放加快了我国从农业社会向现代社会过渡、从计划经济向市场经济转轨的步伐。2001年,我国人口城市化率达到37.7%,近20年间提高了约18个百分点;而2013年达到53.7%,仅12年又上升了16.0%。进入21世纪后,我国城镇化进程明显加速。我国人口基数大,对城市扩张与城市基础设施建设造成了前所未有的压力,也使得城市在面对各种灾害与灾难事件时的脆弱性凸显。

城市是国家和区域政治、经济、文化、金融的中心,其各项功能的正常运转对供电、供水、供气、供热、输油、交通、通信等生命线网络系统的依赖性极大。城市一旦遭受重大灾害袭击或发生重大灾难性事件,不仅损失巨大,而且在生命线系统内部及相关系统之间容易产生连锁反应,形成灾害链,造成更为严重、恶劣的影响。

加强城市基础设施建设,提高城市防灾减灾能力,已引起我国政府的高度重视。2013年,国务院办公厅和国务院分别于4月和9月印发了《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》(以下简称《通知》)和《关于加强城市基础设施建设的意见》(以下简称《意见》),突出强调了城市发展要遵循“民生优先”与“安全为重”的原则。要求坚持先地下、后地上,优先加强供水等与民生密切相关的基础设施建设,加强老旧基础设施改造;提高城市管网、排水防涝、消防、交通、污水和垃圾处理等基础设施的建设质量、运营标准和管理水平,增强城市防灾减灾能力。

可以说,将今年“防灾减灾日”主题定为“城镇化与减灾”,就是要进一步动员全社会的力量,有效降低城市灾害风险。

金磊:高速发展的中国经济及国家正在开展的新型城镇化建设,需要所有国人面对灾害乃至灾难时,多一份思索,多一点“洗耳恭听”。自2013年12月中央城镇化工作会议强调城镇化建设提质目标后,2014年3月,国务院推出《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,提出了以人为核心的城镇化目标。城镇化应守住哪些“底线”,城镇化规划如何为“城市病”开出“药方”,都是城镇化建设中必须思考的问题。只有如此,我们才能避免更多的开发区沦为“新灾害区”,才能更好地应对频发的灾害事件,使新城建设有序安全开展。

2水灾害对城市安全威胁日趋严重

我国城镇化建设中的灾情,主要有自然灾害与人为灾害两大类。其中,城市洪涝频繁、供水短缺、水质恶化、水域萎缩等水问题,对公共安全与经济社会快速平稳发展构成极大威胁

现代水利周刊:您认为,在城镇化建设进程中,可能会出现哪些灾害?

金磊:纵观我国城镇化建设中的灾情,主要有自然灾害与人为灾害两大类。前者包括地震地质灾害、极端气象灾害、旱涝、雷击与生态灾害、环境灾害等;后者包括城镇的工业化事故、建筑安全事故、不安全用电、恶性交通事故、城镇化生命线系统事故等。需要特别指出的是,要关注我国历史文化名城、名镇、名村的遗产安全保护问题,尤其要研究贫困乡镇的“贫困—灾害—更贫困”灾害链。大量发生在乡镇一级的自然与人为灾害表明,存在相当多不应重复的灾难“沉疴”。灾难发生后,再多的“积极作为”,也难以弥补灾难发生前那些不作为带来的损失。

现代水利周刊:近年来,在我国城镇化进程中发生了哪些与水有关的灾害?

程晓陶:近年来,我国众多城市洪涝频繁、供水短缺、水质恶化、水域萎缩,日趋严重的水问题对公共安全与经济社会快速平稳发展构成极大威胁,成为媒体与公众持续关注的热点。

据国家防办统计,2008年以来,我国每年洪涝成灾的城市都在130座以上,2010年高达258座,2013年为234座,其中大多数为暴雨山洪与内涝所致。住房和城乡建设部的专项调研显示,2008—2010年间,有62%的城市发生过不同程度的内涝;最大积水深度超过50厘米的城市占74.6%,其中发生内涝灾害3次以上的城市有137座,有57座城市的最大积水时间超过12小时。2010年以来,城市暴雨内涝更是愈演愈烈。城市暴雨洪涝灾害现象的常态化,成为干扰城市正常运行、威胁城市公共安全的重大问题。

大量人口涌入城市,必然带来供水量的增加,加剧了水资源供需矛盾;工业废水、生活污水的急剧增加,远远超出了天然水体的净化能力,必然带来河湖水系水质的恶化;地表水的污染,使得地下水超采的趋势难以遏制,又带来大面积地面沉陷,加剧地质灾害与内涝灾害。同时,在城市扩张中,河湖水系被挤占,原本具有雨洪调蓄功能的低洼湿地被开发成小区,加之城市不透水面积扩大、暴雨径流量增加,洪涝因此更为严重,形成恶性循环。

3城镇化给防灾减灾带来挑战

当今城镇化建设的演变方式必须考虑安全减灾。我国城市的急剧扩张,对城市防洪乃至流域防洪的基本格局产生了深刻影响,城市洪涝频发是城镇化进程中洪涝风险增大的体现

现代水利周刊:在城镇化中,我国防灾减灾工作遇到了哪些挑战?

金磊:党的十八大将建设新型城镇化上升为全面建设小康社会的基本载体。新型城镇化建设要力避“城市病”和“贪大、追新、求洋”的盲目发展观念。对我国城镇化发展的微观调研发现,当今的城镇化建设格局正经历着变化,其演变方式必须考虑安全减灾,冲动地建设超高层建筑、狂热造城只会给城市本来就脆弱的安全承载能力带来更大压力。

2014年4月中旬,在《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》发布仅一个月后,全国至少有3个省的新型城镇化规划出炉。在其规划中,强调的依然是构建几个大城市群,打造几百个城市综合体,基本上没有从安全减灾的角度提出“安全城镇化”的建设思路。对此,我认为,有必要从国家层面强调新型城镇化建设目标的安全可持续性,尤其要提醒城市规划编制者,注重区域安全和综合减灾,并提升防灾减灾能力。

不合理的城镇化是导致山区地质灾害的主要原因。如四川省一个县的县城,过去是一个仅有数十间低矮房屋的小村庄,坐落在山前靠河的一片古滑坡体平地上。然而,如今这块平地已被数百栋房屋挤满,滑坡体上8层以上楼房比比皆是,十分危险。要控制中西部山区城镇化发展的风险,首先要从城镇规划入手,加强地质灾害风险管理,开展安全评估工作,调整城镇的灾后重建功能,清晰划分禁建区、限建区和宜建区。

现代水利周刊:那么,水利防灾减灾工作又面临哪些问题?

程晓陶:在经济社会发展转型中,水利不仅是农业的命脉,更是国民经济和社会发展的命脉。在现代社会,为了支撑发展与保障安全,城市水利要肩负起更为艰巨的使命,但也面临着巨大的压力与挑战。

在城镇化快速发展进程中,人们更为关注和急于解决的是住房、供水、供电、供气、交通、通信、污水与垃圾处理等问题,因为这些直接关系到城市居民的日常生活与城市功能的正常运转,其投资还能以“收费”的形式收回一部分,从而可以引入市场机制来加快发展。而防洪排涝系统特有的公益性质,决定了其只能采取政府主导的规划建设模式,其作用只在汛期显露,且未必在本届政府任期内受益;其所需投资巨大,却大多依靠政府财政投入,因此推进工作的动力不足。

我国城市的急剧扩张,对城市防洪乃至流域防洪的基本格局产生了深刻影响。以往虽然强调城市防洪作为区域防洪要服从于流域防洪的整体规划,但城市又是流域防洪规划中的防护重点,堤防标准的选定、蓄滞洪区的设置、水库汛期调度规则的制定等,无不以保护城市为主要目标。然而,一些城市的新城区扩张到了既有防洪保护圈之外,一些位于河流一侧的城市扩张到了河流两岸,一些分蓄洪区被高度开发而难以启用,一些城市防洪水库的功能已改为以供水为主等等。一旦再遭遇同等规模的特大洪水,流域防洪规划中一些既定的应对措施将难以为继。

 
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