一项被誉为新时期我国草原保护建设和牧区发展的“大政策”,2011年起正式在全国8个主要牧区省份实施。这项名为草原生态保护补助奖励机制的政策,目标是使全国草原生态总体恶化的趋势得到遏制,牧区可利用天然草原的生态保护功能得以恢复;牧区畜牧业生产方式实现转变,牧区经济可持续发展能力稳步增强;牧民增收渠道不断拓宽,牧民收入水平稳定提高;草原生态安全屏障初步建立,牧区人口与自然和谐发展的局面基本形成。

为了实现上述目标,2011年中央财政安排草原生态保护补助奖励专项资金136亿元,用于实行禁牧补助、草畜平衡奖励和牧民生产性补贴等。用财政部部长谢旭人的话说,“这是建国以来在草原生态保护方面安排资金规模最多、覆盖面最广、补贴内容最多的一项政策。”这项政策将涵盖我国37.1亿亩草原,惠及千万牧民。

加强草原保护建设刻不容缓

我国是世界上第二草原大国,拥有天然草原近60亿亩,相当于耕地面积的3.2倍、森林面积的2.3倍。草原是畜牧业发展的重要资源,是我国面积最大的陆地生态系统,是少数民族的聚居区。加强草原保护建设,发展草原畜牧业,关系畜产品供应和农牧民增收,关系生态环境保护与建设,关系民族团结和边疆稳定。

“党中央、国务院高度重视草原生态保护建设,近年来实施了西部大开发战略和退牧还草、京津风沙源治理等一系列草原重大生态工程,初步遏制了草原生态环境加剧恶化的势头。”农业部部长韩长赋介绍说,但由于气候变化、过度利用和人为破坏影响,目前全国90%的可利用草原不同程度退化,中度和重度退化面积达23亿亩,草原生态总体上呈“点上好转、面上退化,局部改善、总体恶化”的趋势。

草原生态功能的弱化,导致以草原畜牧业为主要收入来源的牧民收入增长缓慢。目前,264个牧业县和半农半牧业县,人均国内生产总值(GDP)只有全国平均水平的72%。据2008年统计数据,全国264个牧业和半农半牧业县,牧民人均纯收入比同期全国农民平均收入低20%多。

以四川省为例。作为全国8个主要牧区省份之一,四川牧区地处青藏高原东南缘和横断山区的腹心地带,由甘孜、阿坝、凉山3个少数民族自治州构成,共辖48个县(市)。牧区有天然草原2.45亿亩,其中可利用草原面积2.12亿亩。截至2010年,牧区草原退化面积1.67亿亩,占可利用草原面积的78%;牧民人均纯收入2628.3元,仅为全国农牧民人均纯收入的44.4%。

同样的情况,也出现在内蒙古、新疆、西藏、青海、甘肃、宁夏和云南等主要草原牧区省份及新疆生产建设兵团。这8个省份是我国天然草原的主体,占我国草原面积的80%以上,改善这些地区的草原生态环境,直接关系到牧区乃至全国的生态安全。且8个省份集中在西部地区,属于边远地区、经济欠发达地区和生态脆弱区,是全面建设小康社会、进一步促进经济社会发展的重点地区和难点地区。同时,8个省份既是少数民族分布最集中的地区,又与十几个国家接壤,涵盖60%多的陆地边界线,承担着维护民族团结和守土护边的重要职责。因此,加强草原保护与建设刻不容缓,迫切需要进一步加大投入力度和政策支持力度。

制定出台惠及千万牧民的好政策

政策在共识中形成。2010年全国“两会”期间,内蒙古代表团提出了《关于增加惠民补贴提高牧民收入的建议》,引起了全国人大常委会、国务院领导同志的高度重视。“两会”后,这项建议与李其其格、吴泽刚、色音图三位全国人大代表的同类建议一起,被全国人大合并为《关于加大草原保护力度,完善惠牧政策,增加牧民收入的建议》,并确定为当年的重点办理建议,由财政部牵头承办。财政部党组高度重视,谢旭人部长多次批示,要求有关司局认真研究办理。为尽快研究提出切实可行的政策措施,财政部会同有关部门组成工作小组,财政部部长助理胡静林多次带队赴宁夏和内蒙古等地进行实地调研。经过反复研究论证,提出了建立草原生态保护补助奖励机制促进牧民增收的政策建议,并经10月12日召开的国务院常务会议审议通过。

这项被称为“大政策”的草原生态保护补助奖励机制,主要内容包括三个方面:一是实行禁牧补助。对生态环境非常恶劣、草场严重退化、不宜放牧的草原,实行禁牧封育,中央财政按照每年每亩6元的测算标准对禁牧牧民给予禁牧补助。5 年一个周期,禁牧期满后,根据草场生态功能恢复情况,继续实施禁牧或者转入草畜平衡、合理利用。二是实行草畜平衡奖励。对禁牧区域以外的可利用草原实施草畜平衡,根据草原载畜能力,科学确定草畜平衡点,合理核定载畜量。中央财政按照每年每亩1.5元的测算标准,对未超载的牧民给予草畜平衡奖励。牧民在草畜平衡的基础上,实施季节性休牧和划区轮牧。持续实施草畜平衡奖励,直至形成草原合理利用的长效机制。三是实行牧民生产性补贴。为提高牧民种植人工牧草积极性,鼓励有条件的地方开展人工牧草种植,增强饲草料补充供应能力,中央财政按照每年每亩10元的标准,实施人工种植牧草良种补贴;对已承包草原并实施禁牧或草畜平衡,从事草原畜牧业生产的牧户,按照每年每户补贴500元的标准,对牧民生产所用柴油、饲草料等生产资料给予补贴;为鼓励牧民转变传统生产方式,提高经营效益,中央财政在对肉牛和绵羊进行良种补贴的基础上,进一步扩大政策覆盖范围,将牦牛和山羊纳入补贴范围。