通过合理性和可行性分析可以看出，我国符合禁止开发区要求的自然保护区其实数量不多、面积不大。如果按目前的标准把自然保护区都作为禁止开发区，在实际操作中很可能再现我国自然保护区管理中“名实不符”的情况，又会导致相关管理规定常常形同虚设的情况。对区域经济领域的官员和学者，在他们将自然保护区都定为禁止开发区后，不妨想一想中国在划定自然保护区时是否考虑了禁止开发的可能；在规定自然保护区都必须禁止开发之前，不妨考虑一下自然保护区内及周边社区里数千万人的出路在哪里？

大救星该怎么当？

必须看到，区域经济领域的官员和学者只是因为不了解中国自然保护区的现状而出现了好心办不成好事的主观臆断，这也与长期以来我国在自然保护区建设和管理中的不当发展思路有关。尽管我国确定保护区规模的一般思路在《自然保护区条例》中已经明确：“确定自然保护区的范围和界线，应当兼顾保护对象的完整性和适度性，以及当地经济建设和居民生产、生活的需要”。但由于我国保护区建设的滞后以及实行“早划多划、先划后建、抢救为主、逐步完善”的方针，这一思路并未能落实。为了追求自然保护区发展在数量和面积上的“政绩”，很多地方将许多既无必要又因为土地权属问题而无可能严格保护的区域都划为自然保护区。

不过，毕竟主体功能区划是对自然保护区可能带来空前利好的上位政策，目前的问题只是这么好的政策的相关规定有不当和漏洞而已。那么，善于将中央政策“接地”的地方是怎么操作的呢？面对实施禁止开发区划分标准的种种问题，一些地方开始“因地制宜”地进行调整，其显然与国家标准不同的划分方案更好地反映了主体功能区划中的合理性与可行性。例如，内蒙古赤峰市克什克腾旗在主体功能区划分中就没有照搬《纲要》、以既有保护区域为依据，而将国家级自然保护区和世界地质公园中对保护工作影响较小，且可以合理开发利用的部分区域划为限制开发区甚至重点开发区。其相关文件中只是将保护区核心区和世界地质公园特级、一级保护区列为禁止开发区，而将自然保护区缓冲区、实验区和世界地质公园特级、一级以外保护区域调整为限制开发区域。还为了促进工业、旅游业等行业发展，将乌兰布统自治区级自然保护区缓冲区和实验区从禁止开发区调整为重点开发区域。其文件中是这样说明调整功能区的原因的：“由于克什克腾世界地质公园部分园区面积划分过大，下一步要对园区面积进行调整。同时，在世界地质公园、自然保护区带动下，旅游业已成为带动第三产业发展的主导力量，为了把全旗的旅游业做大做强，加快旅游资源的开发，所以将自然保护区缓冲区、实验区和世界地质公园特级以外的区域调整为限制开发区域，进一步完善旅游基础设施，以实现点状开发的目的；乌兰布统自治区级自然保护区缓冲区、实验区和热水塘温泉园区调整为重点开发区域，可以通过合理开发旅游资源促进当地经济发展”。

显然，在克什克腾旗禁止开发区划分中就是考虑到了现有保护区域范围设置不尽合理且必须兼顾产业发展的需要。从这个案例中不难发现，在没有理顺目前文化与自然遗产管理体系的情况下，调整禁止开发区的划分标准在实际操作中在所难免，将自然保护区整体作为禁止开发区这个想法不可能在地方行得通。

《国家主体功能区规划》（征求意见稿）自2009年3月开始在各部委和各省区征求意见，在久拖两年之后终获原则性通过，但其中仍未对禁止开发区的问题纠偏。对于这个自然保护区发展中的上位政策，利用好了显然是空前利好，利用不好则会因为其上位性反而给保护区的发展带来全面的、空前的障碍。而如前所述，如果统一采用既定主体功能区划政策，保护区要么被“统”死，要么就不成体“统”，因此，合理调整目前的政策，使实质上不应划入严格保护区的保护区域（目前挂了保护区牌子的）能根据自身情况充分“享用”这些政策，则主体功能区划就能更好地惠及自然保护区。

考虑目前保护区域管理体系存在的问题并借鉴地方实践经验，对于禁止开发区的划分，可以这样来操作：首先，在禁止开发区确定标准中去掉自然保护区以外的保护区域并解决“一地多牌”问题。修改禁止开发区的确定标准，将自然保护区以外的保护区域与禁止开发区的划定标准脱钩。建议相关法规明确风景名胜区等其他文化与自然遗产保护区域的主要功能，明确其和自然保护区不应当交叉设置。对于已经“一地多牌”的保护区域应当根据区域现状和设置标准重新评估，明确归类，以避免这一问题造成的区域主体功能定位混乱；其次，控制自然保护区规模并优化自然保护区结构，在此基础上再把自然保护区分区与禁止开发区标准衔接，如保护区的核心区和部分缓冲区划为禁止开发区，部分实验区划为限制开发区，部分实验区不再作为保护区。在这样划分的基础上，如果前述关于禁止开发区的配套政策能够落实，保护区中的珍禽异兽才算得上真正找到了大救星。（作者系国务院发展研究中心社会发展部研究员）