第一,环境容量及其价值确定问题。排污总量是排污权交易的上限,任何交易都不能超越环境容量。基本环境容量不能明确确定,交易就无从谈起。所以排污权交易过程首先要确定环境容量并对环境容量进行科学的评价与测算。政府管理部门一般根据环境目标控制点的环境质量标准,结合污染物的性质和扩散模式,确定区域内的污染物允许排放量,即环境容量。但目前的测定方法在准确性和客观性上存在局限,不同方法之间的相容性较差。

第二,排污权的分配问题。排污权初始状态和配置是在科学确定排污总量的基础上,对环境容量这一公共资源的使用权的公正分配,排污权初始配置直接涉及到排污者在市场中的博弈行为选择和经济利益,并且影响到环境容量资源的配置效率。现有的配置方法主要有政府无偿分配方式和有偿分配方式。有偿分配方式一般在政府确定统一价格后在拍卖市场拍卖,通过市场竞争方式达到帕累托最优。但是也有集团操纵、企业对购买排污权的风险和使用量预期不确定性等问题。无偿分配是政府采取发放许可证的办法。如果政府的权力过大就可能影响排污权初始分配的公平,引发政府官员环保“寻租”行为等棘手问题。

第三,排污权交易信息平台和交易市场完善问题。排污权交易制度的目标在于激励企业减少排污,改进技术,最终实现可持续性成长。而实施的关键在于交易的建立和有效形成。但如果市场的交易成本过高,企业就会失去动力,所以就需要政府组织建立快捷并且信息能够充分交流的交易平台,以降低交易成本和交易的不确定性。

第四,相关法律制度支持的缺失问题。产权理论是排污权交易的理论基础。法律确认的排污权应该是单位和个人在正常的生产和生活过程中向环境排放必须和适量污染物的权利。按法律解释,是排污权拥有者可以依法占有、使用、收益和处分的权利。但我们不能就此把排污权片面地理解为向环境任意排放污染物或污染环境的权利。目前我国环境行政主管部门颁发的排污许可证所确认的排污权,是从经济理性和收益最大化原则出发所设计的一种适时策略,只是一种行政性的个人权利,从法律上讲,并不具备可以自由转让或交易的性质。

排污权交易制度的“失灵”与两种“联盟”现象

排污权交易是一种市场化的制度设计,但如果没有相应完善的制度,便难以有效实现。在排污权交易中极有可能出现引发交易“市场失灵”的定价污染源联盟和掠夺性污染源联盟的现象。这两种联盟现象对于排污权的正常交易和实现有着重要的影响。通常,这两种联盟现象是企业之间隐形的约定或协商,监管者难以及时和准确界定判断,进而直接影响市场的正常运行。

定价污染源联盟试图操纵许可价格,以获得额外利益。市场中的污染企业之间可能“串谋”和联合起来,建立联盟,对于政府颁发的许可证以最低价格统一购入,进行统一的内部分配。这样关联企业就可以不通过竞价来争取许可证,企业的成本也就不会提高,许可证对于污染企业减少污染的激励效果就难以有效发挥。

掠夺性污染源联盟试图把许可市场作为手段,减弱他们在生产和销售市场上遇到的竞争。由于许可证数量的有限,投机的行为就有可能产生,许可证有可能成为行业或地区产生垄断的一种新方式。如一些大型企业依靠基金或者其他权利持有相应的许可证,并采取囤积行为,导致没有许可证的企业难以生产,其产品的市场份额下降,甚至退出该行业。持有许可证的企业则可以实现市场的排挤,成为市场中的胜出者。

在现实中,此类问题的治理会产生许多问题和困扰。如界定过严企业会失去活力,影响经济发展;反之,就会阻碍市场的正常运行,使排污权交易难以实现。根据不同的情境,设计出符合经济正常运行的规则与制度,让市场既保持良好竞争又有稳定的秩序,把排污权交易对于环境的改善作用真正发挥出来,让可持续发展成为企业最理性的选择,是排污权交易制度创新和实施中最为迫切的问题。